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6.7.2 Einige grundlegende Überlegungen in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 140 - 144

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_140_1

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 129 6.7 Zertifikate in der Praxis II: Das CO2-Handelssystem der EU 129 Kohle und Innovationen zu einer Verringerung der Grenzvermeidungskosten bei den meisten Anlagen. Zudem sanken die Transportkosten für Kohle, so dass sich die räumlichen Preisunterschiede für diesen fossilen Brennstoff, und damit die Heterogenität der Grenzvermeidungskosten reduzierte. Und schließlich begünstigten die hohen Preiserwartungen auch die Implementierung von Anlagen zur Rauchgasentschwefelung.30 Abschließend lässt sich trotz aller Probleme in den konkreten Ausgestaltungen der einzelnen Programme ein positives Fazit ziehen.31 Die Kostenersparnis des Zertifikatesystems gegenüber einer (hypothetischen) Auflagenlösung wurde in zahlreichen Studien geschätzt und durchweg als deutlich ermittelt. In zwei aktuellen Literaturübersichten werden Bandbreiten von 15 % bis 90 %32 bzw. 43 % bis 55 %33 als plausibel angegeben. Diese Werte sind interessanterweise vergleichbar mit den Modellrechnungen des EWI für eine (potenzielle) Preislösung für SO2 in Westeuropa, die zu Kostensenkungen zwischen 36 % und 60 % kommen.34 6.7 Zertifikate in der Praxis II: Das CO2 Handelssystem der EU 6.7.1 Überblick Nachdem die USA die Vorreiterrolle bei SO2-Zertifikaten übernahmen, wurde ein Zertifikatehandel für CO2-Minderungen zuerst innerhalb der Europäischen Union eingeführt. Dabei weist CO2 gegenüber SO2 die Besonderheit auf, dass es ein globaler Schadstoff ist. So können die USA durch eine nationale Umweltgesetzgebung eine deutliche Minderung der einheimischen volkswirtschaftlichen Schäden durch SO2 erreichen. Bei CO2 ist dies nicht möglich, so dass ein nationaler Alleingang keine wesentliche Veränderung nach sich ziehen wird.35 Daher ist es erforderlich, dass sich zahlreiche Länder (im Idealfall alle Emittenten eines Schadstoffes) auf eine gemeinsame Umweltpolitik verständigen. Gelingt dies nicht, ist damit zu rechnen, dass sich die zuvor beschriebenen Effizienzvorteile von Zertifikaten nicht voll entfalten können. Bevor wir uns in Abschnitt 6.7.3 mit dem CO2-Zertifikatesystem der EU beschäftigen werden, diskutieren wir zuvor einige grundlegende Probleme, die sich aus dem internationalen Koordinationsbedarf ergeben. 6.7.2 Einige grundlegende Überlegungen Das Problem des globalen Schadstoffs CO2 (sowie der anderen Treibhausgase) wird seit nunmehr über 20 Jahren auf internationalen Umwelt- und Klimakonferenzen intensiv 30 Vgl. Carlson et al. (2000), S. 1319 ff. 31 Schmalensee/Stavins (2012), S. 10, stellen fest, dass es die Umweltpolitik selbst war, die durch ihre konfuse Politik einem an sich sehr effizienten Markt den „vorzeitigen Todesstoß“ verpasst hat. Etwaige Probleme wie der starke Preisverfall sind somit nicht dem Instrument selbst sondern dem Regulierer des Instruments anzulasten. 32 Schmalensee/Stavins (2012), S. 4. 33 Butraw/Szambelan (2009), S. 11. 34 Siehe Abschnitt 5.6. 35 Siehe dazu ausführlich unten Abschnitt 10.2. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 130 6 Zertifikate130 diskutiert.36 Dabei zeigt sich sehr eindrucksvoll, dass die Schwierigkeiten bei der internationalen Koordination nicht zuletzt darin liegen, die verschiedenen offenen Fragen voneinander zu trennen und dadurch die hohe Komplexität des Problems stückwei se zu reduzieren. Analytisch lassen sich vier Fragen trennen, die bei globalen Schadstoffen grundsätzlich durchaus unabhängig voneinander beantwortet werden können:37 • Welche Umweltbelastungen sollen insgesamt toleriert werden? • Wie kann eine kosteneffiziente Einhaltung der geforderten Umweltqualität erreicht werden? • Wie sollen die dadurch entstehenden Lasten weltweit verteilt werden? • Wie kann die Einhaltung der Emissionen überwacht werden? Die gerade auch in der Bundesrepublik Deutschland intensiv geführte Diskussion, ob nationale Alleingänge oder international verbindliche Höchstmengen vereinbart werden sollen, geht an der elementaren ökonomischen Einsicht vorbei, dass die Grenzkosten der Schadstoffvermeidung unterschiedlich sind und die Festlegung (gemeinsamer oder auch nur streng fixierter) Standards eine kosteneffiziente CO2-Vermeidung niemals herbeifüh ren kann. Aus zahlreichen Untersuchungen ist dagegen bekannt, dass marktorientierte Instrumente – und hier vor allem Zertifikate – gerade zur Regulierung globaler Schadstoffe besonders gut geeignet sind, weil das Problem der Schadstoffdiffusion entfällt.38 Auch hinsichtlich der politischen Durchsetzbarkeit scheinen Zertifikate grundsätzlich geeignet, weil sie zu einer Trennung der vier oben getrennten Fragen führen und die einzelnen Probleme transparent machen: • die Frage der insgesamt zulässigen Umweltbelastungen stellt sich völlig unabhängig von der Verwendung umweltpolitischer Instrumente, so dass Zertifikate in dieser Hinsicht weder Vor- noch Nachteile bieten; • Kosteneffizienz wird von marktorientierten Instrumenten ohne weitere Maßnahmen gewährleistet. Der entscheidende Punkt ist dabei, dass dies auch dann gilt, wenn die (supranationale) Umweltbehörde keine oder nur sehr ungenaue Kenntnisse über die Schadstoffvermeidungskosten besitzt, was im internationalen Zusammenhang mit Sicherheit zutreffend ist; • die Verteilungsproblematik wird auf das Problem der Erstausgabe von Zertifikaten reduziert und dadurch transparent. Wir schildern im Folgenden kurz die Aspekte, die bei der konkreten Ausgestaltung einer Zertifikatelösung für CO2 (unabhängig von der Anzahl der beteiligten Länder) beachtet werden müssen: 1. Die erste zu lösende Aufgabe bei Zertifikaten ist die Festlegung des Emissionsminderungsziels und die Aufteilung auf die beteiligten Länder. Für welche Ausgangswerte und Anpassungspfade man sich schließlich entscheidet, hängt von den ökologischen 36 Einen Überblick über die Ergebnisse der seit 1992 regelmäßig stattfindenden Konferenzen gibt Abschnitt 10.3. 37 Zum Einfluss umweltpolitischer Instrumente auf die Chancen internationaler Verhandlungen vgl. Endres/Finus (1996). Daneben stellt sich auch die Frage nach der Verbindung von Gegenwartsund Zukunftsmärkten, siehe für eine theoretische Analyse z.B. Requate/Unold (2001). 38 Vgl. zu den institutionellen Details von Zertifikateregelungen für CO2 vor allem Heister/ Michaelis (1991), UNCTAD (1992) sowie zusammenfassend BMU (2004c). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 131 6.7 Zertifikate in der Praxis II: Das CO2-Handelssystem der EU 131 Notwendigkeiten und der politischen Durchsetzbarkeit ab und ist wie erwähnt keine Entscheidung, die ursächlich mit einer Zertifikatelösung zusammenhängt. Um den mit der CO2-Verminderung einhergehenden Strukturwandel zu erleichtern, sollte die gesamte Zertifikatemenge im ersten Schritt dem Status Quo entsprechen und dann sukzessive abgewertet werden. Trotz der bestehenden ökologischen Unsicherheit, die Nachbesserungen reizvoll macht, sollte angestrebt werden, die geplanten Abwertungen früh bekannt zu geben und möglichst weitgehend einzuhalten, um die Planungssicherheit der beteiligten Unternehmen zu erhöhen. Für die Aufteilung der Zertifikate auf die beteiligten Länder gibt es kein Patentrezept, so dass letztlich ein pragmatischer Kompromiss gefunden werden muss.39 Während die Entwicklungsländer verständlicherweise eine gleiche Zuteilung pro Kopf vorziehen würden, wäre für die Industrieländer eine Orientierung am Status Quo besonders günstig. Cline (1992) hat eine Kombination aus den prozentualen Anteilen an den derzeitigen CO2-Emissionen, am Bruttoinlandsprodukt der Welt und der Weltbevölkerung vorgeschlagen. Je nach Gewichtung der drei Kriterien ergeben sich höhere Zertifikatemengen für die Industrie- oder die Entwicklungslän der. Unseres Erachtens stellt eine möglichst große Gewichtung der Bevölkerung, die zu einer erheblichen Umvertei lung zugunsten der Entwicklungsländer führt, eine sinnvolle Maßnahme dar. Ein Argument dafür ist, dass der Zusammenhang zwischen Armut, fehlenden sozialen Sicherungssystemen und der Geburtenrate signifikant ist. Dies führt nicht nur direkt, sondern auch indi rekt zu einer Zunahme des Treibhauseffekts, weil die hohe Bevölkerungsdichte eine starke Landnutzung herbeiführt. Ferner wird wegen fehlender Alternativen bei der Energieversorgung häufig Holz als Brennstoff verwendet. Die Rodung von Bäumen in erosionsgefährdeten Gebieten fördert die Ausdehnung von Wüsten und Steppen und vermindert damit die Menge an CO2- Senken. Ferner ist zu bedenken, dass bereits aktuell (2012) die Entwicklungsländer für über 50 % der der weltweiten CO2-Emissionen verantwortlich sind. China allein vereinnahmt 21 % der Emissionen auf sich, wobei vor allem der Entwicklungstrend Anlass zur Sorge gibt. So übertrifft der Zuwachs der chinesischen Emissionen im letzten Jahrzehnt die gesamten Emissionen der Europäischen Union in 2012.40 Daher spricht vieles dafür, die Erstausgabe von Zertifikaten auch als Möglichkeit des Nord- Süd-Transfers zu betrachten.41 2. Die zweite Aufgabe besteht in der Festlegung des Kreises der Zertifikatepflichtigen und der Art der Zuteilung: • aus Transaktionskostengesichtspunkten werden häufig nicht die Emittenten, sondern die Brennstoffhersteller sowie -importeure oder die Händler vorgeschlagen.42 Cansier spricht sich für die Handelsstufe aus, wobei allerdings zu bedenken ist, dass sich seine Überlegungen auf nationale Zertifikate regelungen beziehen.43 Dies 39 Vgl. zu unterschiedlichen Möglichkeiten der Erstzuteilung auch Cansier (1996), S. 366 ff. 40 Die CO2-Emissionen der EU belaufen sich seit 2000 auf ca. 4 Gt mit leicht fallender Tendenz, während China im selben Zeitraum von ca. 3 auf 8 Gt zugelegt hat; siehe IEA (2013), S. 29–31. 41 Unter ethischen Gesichtspunkten scheint es uns ohnehin schwer zu begründen zu sein, warum ein Europäer ein größeres Recht zur Emission von Treibhausgasen haben sollte als ein Afrikaner. 42 Vgl. für eine Zusammenfassung der verschiedenen Vorschläge z.B. BMU (2004c), S. 341 ff. 43 Vgl. Cansier (1996), S. 207 f. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 132 6 Zertifikate132 begründet er damit, dass die Anzahl der Brennstoffhersteller und -importeure möglicherweise zu klein sei, um einen funktionsfähigen Markt zu garantieren; • die Erstausgabe an die beteiligten Länder sollte kostenlos erfolgen, weil es kei nen Grund dafür gibt, die politischen Schwierigkeiten bei der Festsetzung der Quoten auch noch durch die Probleme bei der Ausgestaltung des Preismechanismus zu verstärken. Die Länder können dann selbst darüber entscheiden, ob sie die Zertifikate den zertifikatepflichtigen inländischen Unternehmen kosten los zur Verfügung stellen wollen oder nicht. Dieser Spielraum für nationale Regierungen bei der Erstausgabe ist ein Vorteil, weil es derzeit keine eindeuti gen Gründe dafür gibt, die eine oder andere Variante zu favorisieren. So wird eine freie Vergabe häufig damit begründet, dass den Unternehmen andernfalls Kosten entstehen, die die (internationale) Konkurrenzfähigkeit beeinträchtigen können. Auch die politische Akzeptanz gegenüber Zertifikatelösungen steigt bei einer kostenlosen Erstausgabe. Dagegen spricht sich der Sachverständigenrat für Umweltfragen44 für eine kostenpflichtige Vergabe an die Brennstoffhersteller aus. Dies wird damit begründet, dass die Brennstoffhersteller die mit der Haltung von Zertifikaten verbundenen Opportunitätskosten in ihrer Preispoli tik ebenso berücksichtigen wie den bei einer nicht-freien Vergabe entstehenden Preis, so dass es für die Emittenten (Energienachfrager) keine Rolle spiele, ob die Brennstoffhersteller einen Preis bezahlen müssten oder nicht. Die Brenn stoffhersteller kämen bei einer freien Vergabe in den Genuss von windfall pro fits, weil sie die mit Zertifikaten verbundenen Opportunitätskosten überwälzen könnten, ohne dass ihnen wirklich Kosten entstünden. Dies sei verteilungspolitisch nicht zu begründen; • unabhängig von den konkreten Vorteilen der einen oder anderen Variante stellt der Erstvergabemodus unseres Erachtens keine unlösbare Schwierigkeit dar, sofern er den Regierungen der beteiligten Länder (gegeben das zentral festgelegte Anfangskontingent eines Landes) selbst überlassen wird. 3. Der dritte zu lösende Punkt betrifft die Laufzeit der Zertifikate und die Verteilung der Prüfkompetenzen. Im traditionellen Zertifikatemodell wird häufig davon ausgegangen, dass Zertifikate eine unendliche Laufzeit haben und zur Verbesserung der Umweltqualität gegebenenfalls eine Abwertung im Zeitablauf vorgenommen wird. Obwohl Zertifikate mit einer unendlichen Laufzeit unter Transaktionskostengesichtspunkten vorteilhaft sind, werden in der Literatur vor allem die folgenden Argumente für eine begrenzte Laufzeit genannt:45 • erstens seien die mit der potentiellen Ausdehnung von CO2 auf andere Treibhausgase verbundenen Verteilungskonflikte einfacher zu lösen, wenn die Aus gabe neuer Zertifikate für CO2 als „Manövriermasse“ zur Verfügung stehe; • zweitens müsse bei der Einführung der Zertifikatelösung für CO2 realistischerweise davon ausgegangen werden, dass sich nicht alle Länder von Beginn an beteiligen. Analog zur Berücksichtigung zusätzlicher Schadstoffe sei die Auf nahme neuer Länder leichter, wenn die Erstausgabe für alle dann einbezogenen Länder gemeinsam erfolge; 44 Vgl. BMU (2004c), S. 341 f. 45 Möglich ist auch ein Verfahren, bei dem jedes Jahr ein Teil der Zertifikate dem Markt entzogen wird (vgl. z.B. Bertram (1992) oder Grubb/Sebenius (1992)). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 133 6.7 Zertifikate in der Praxis II: Das CO2-Handelssystem der EU 133 • drittens sei die Ungleichbehandlung zwischen Alt- und Neuemittenten umso kleiner, je kürzer die Laufzeit der Zertifikate sei; • und schließlich sei viertens die häufig befürchtete Gefahr einer Hortung von Zertifikaten zum Zwecke der Spekulation oder der Verdrängung von Konkur renten umso geringer, je kürzer der Gültigkeitszeitraum der Zertifikate sei. Ob diese Argumente für den Verzicht auf eine unendliche Laufzeit hinreichend sind, können und möchten wir gegenwärtig nicht beurteilen. Gegen mehrfache Ausgaben spricht unseres Erachtens, dass diese mit einer kostenlosen Vergabe kaum zu vereinbaren sind. Denn dann müssten entweder die gleichen Quoten wie im Ausgangszustand festgelegt wer den, was keine Vorteile hätte. Oder die Quoten müssten in einem Zusammenhang mit den zum Zeitpunkt der neuen Vergabe gehaltenen Zertifikatemengen stehen. Dadurch wür den strategische Effekte entstehen, weil sich die Nachfrage nach Zertifikaten nicht mehr nur am Vergleich der Grenzkosten der Schadstoffvermeidung mit dem Zertifikatepreis, sondern auch an den Auswirkungen für die zukünftige Vergabe orientieren würde. Hin sichtlich der Kontrollpflicht der zertifikatepflichtigen Unternehmen bietet es sich an, diese nationalen Regierungen zu übertragen, die ihrerseits von einer supranationalen Behörde kontrolliert werden. Insgesamt zeigte die Diskussion, dass die mit einer Zertifikatelösung verbundenen Schwierigkeiten selbst bei einer europa- oder gar weltweiten Einführung durchaus lösbar sind.46 Dies belegt seit 2005 die praktische Umsetzung eines CO2-Handelssystems innerhalb der EU, dessen Grundelemente im Folgenden kurz skizziert werden. 6.7.3 Der Emissionshandel in der Europäischen Union 6.7.3.1 Das gesetzliche Regelwerk bis 2012 Die EU hat als ein Ergebnis der Verhandlungen im Rahmen der internationalen Umweltkonferenzen47 am 13.10.2003 die Richtlinie 2003/87/EG über ein Sy stem für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft erlassen. Diese Richtlinie regelt für die Zeiträume 01.01.2005 bis 31.12.2007 und 01.01.2008 bis 31.12.2012 die Zuteilung und den Handel mit Zertifikaten für Treibhausgase. Die Rege lung bezieht sich ausdrücklich auf das Kyoto-Protokoll von 1997 und die darin enthaltenen Reduktionsverpflichtungen, setzt aber drei Jahre vor dem ersten Kyoto-Zeitraum (2008–2012) ein. Das Kyoto-Protokoll sieht für die (damaligen 15) EU-Staaten eine Reduktion um 8 % vor, wobei die EU selbst betont, dass längerfristig eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um etwa 70 % unter das Niveau von 1990 erreicht werden müsse. Die Aufteilung der Reduktionsvorgaben für die einzelnen Länder selbst ist dabei sehr unterschiedlich. Die höchsten Begrenzungsverpflichtungen haben Luxemburg (-28 %), Deutschland und Dänemark (beide -21 %), während andere Staaten ihre Emissionen gegenüber 1990 sogar ausweiten dürfen (bspw. Portugal +27 %). Die neuen EU-Mitglieder haben sich 46 Neben den hier angesprochenen Möglichkeiten existieren natürlich noch zahlreiche weitere Parameter, über die die Politik bei Ausgestaltung eines Zertifikatesystems zu entscheiden hat. Ein weiterer wichtiger Punkt ist bspw. die Frage der Kompensationsmöglichkeiten, also ob und in welchem Umfang Maßnahmen im Ausland auf die eigene CO2-Minderungen angerechnet werden können. Siehe dazu bspw. Feess/Stocker (1998) sowie die Ausführungen in Abschnitt 10.3. 47 Siehe dazu weiter unten Abschnitt 10.3.2.

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.