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6.6.2 Entwicklung des gesetzlichen Regelwerks in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 135 - 137

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_135

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 124 6 Zertifikate124 für Emis sionen von Schwefeldioxid (SO2). 8 Besondere umweltpolitische Bedeutung hat das Handelssystem für SO2-Emissionen erlangt. Hauptemittenten von SO2 sind die mit fossilen Brennstoffen arbeitenden Energieerzeuger im Nordosten und dem mittleren Westen der USA. Die Kontrolle der SO2-Emissionen steht im Zentrum des Programms zur Bekämp fung des sauren Regens (Acid Rain Program), welches 1990 eingeführt wurde. Hauptziel des Programms ist die Reduktion der SO2-Emissionen von 25,7 Mio. t im Jahr 1980 um 10 Mio. t auf 15,7 Mio. t im Jahr 2015. Ferner sollte durch die Aufteilung der aggregier ten jährlich zulässigen Emissionsmenge in handelbare SO2-Zertifikate die Effizienz erhöht werden. Der CAA wurde bereits 1970 erlassen, allerdings zunächst als reine Auflagenlösung. 1977 wurde ergänzend ein erstes Zertifikatesystem eingeführt, das jedoch aufgrund der parallelen Geltung der Auflagenregelungen seine Wirkung nicht entfalten konnte.9 1991 wurde schließlich ein reines Zertifikatesystem für den Zeitraum ab 1995 beschlossen, das im Folgenden näher vorgestellt wird. 6.6.2 Entwicklung des gesetzlichen Regelwerks 6.6.2.1 Acid Rain Program (Phasen I und II) Generell reguliert der CAA die SO2-Emissionen von Kraftwerken, in denen elek trische Energie durch die thermische Umwandlung von fossilen Brennstoffen gewonnen wird – diese Anlagen sind folglich gezwungen, am cap-and-trade Programm teilzunehmen. Dage gen ist es industriellen Emittenten freigestellt, sich der Regulierung durch den CAA zu unterstellen, weshalb für diese Anlagen auch die Bezeichnung „opt-in program“ verwendet wird. Der Geltungsbereich des CAA wurde zeitlich differenziert. In Phase I, die den Zeit raum von 1995 bis einschließlich 1999 umfasste, wurden zunächst nur große Kraftwerkseinheiten einbezogen, die im Jahr 1985 für 57 % der Emissionen von Stromversorgungsunternehmen und für 38 % der nationalen SO2-Emissionen verantwortlich waren. 10 Mit der im Jahr 2000 beginnenden Phase II wurde die Regulierung auf alle Kraftwerkseinheiten mit einer elektrischen Leistung oberhalb von 25 MW ausgedehnt, womit nunmehr 68 % der im Jahr 1985 festgestellten SO2-Emissionen in das Programm einbezogen waren. 11 Auch die Erreichung der angestrebten Emissionshöchstgrenze in Höhe von jährlich 8,9 Mio. t unterliegt einer zeitlichen Differenzierung. Zu Beginn der Phase I im Jahr 1995 betrug das effektive totale SO2-Budget der teilnehmenden Kraftwerke 8,7 Mio. t. 12 Diese Menge wurde bis auf rund 7 Mio. t im letzten Jahr der Phase I reduziert. Das Länder ratifiziert, vgl. UNEP (2012). Einen Überblick über die Umsetzung in der EU gibt EU- KOM (2007). 8 Für weitere Erfahrungen in den USA vgl. z.B. Mangis (1999), S. 44 ff. 9 Vgl. dazu auch die Erfahrungen mit der ähnlich gelagerten Problematik der deutschen Abwasserabgabe in Abschnitt 5.7. 10 Als vergleichsweise groß werden Anlagen mit einer elektrischen Leistung oberhalb von 100 MW bzw. SO2-Emissionen oberhalb von 2,5 lbs SO2/MBTU bezeichnet. Ein lbs entspricht 45,359 kg. MBTU steht für „Million British Thermal Units“. Eine BTU entspricht der Energiemenge, die benötigt wird, um 453,59 g Wasser um ein Grad Fahrenheit zu erhitzen. 11 Vgl. EPA (1999). 12 Damit wurde die angestrebte Emissionshöchstgrenze überschritten, weil die in dieser Phase teilneh menden Einheiten nur für einen Teil der jährlichen gesamten Emissionen verantwortlich sind. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 125 6.6 Zertifikate in der Praxis 125 anfängliche jährliche Emissionsbudget in der Phase II wurde auf 9,2 Mio. t festgelegt, gleichzeitig aber wie beschrieben der Kreis der teilnehmenden Unternehmen ausgedehnt. Das Programm ist so ausgestaltet, dass ab dem Jahr 2010 das SO2-Budget schließlich auf das angestrebte Volumen von 8,95 Mio. t abgesenkt werden soll, so dass die SO2-Emissionen nur noch etwa 50 % der jährlichen Emissionen des Jahres 1980 entsprechen. Ein durch die amerikanische Umweltbehörde, die Environmental Protection Agency (EPA), vergebenes Zertifikat („allowance“) berechtigt den Inhaber zur Emission von einer Tonne SO2 im Jahr der Zuteilung bzw. des Erwerbs oder allen Folgejahren. Der Betreiber einer Emissionsquelle muss sicherstellen, dass die am Ende eines Jahres zur Verfügung stehenden Zertifikate die in diesem Zeitraum getätigten Emissionen mindestens abdecken. Dies wird insbesondere dadurch gewährleistet, dass Lizenzen von anderen Marktteilnehmern gekauft werden können. Dies impliziert, dass überschüssige Lizenzen verkauft werden dürfen. Darüber hinaus können die in einem Referenzjahr nicht benötigten Lizenzen in das Folgejahr übertragen werden – diese Option bezeichnet man als „banking“. Das schließt die Übertragung nicht in Anspruch genommener Zertifikate der Phase I in die Phase II ein. Nicht gestattet ist dagegen, auf spätere Jahre ausgestellte Zertifikate vorzeitig in Anspruch zu nehmen. Da die Emissionen relativ weiträumig über dem mittleren Westen und dem Nordosten der USA verteilt werden, wurden keine regionalen Beschränkungen eingeführt. Befürch tungen, dass es dennoch zu „hot spots“, also Regionen mit sehr starken Immissionen, kommen könne, wurde mit der Möglichkeit von lokalen Auflagen im Rahmen des „local -health-effects-program“ begegnet.13 6.6.2.2 Regelungen ab 2005 Nach Ablauf der beiden ersten Phasen in 2004 sollten die Emissionsminderungen weiter fortgeführt werden. Im März 2005 erließ die EPA daher die Clear Air Interstate Rule (CAIR) als Nachfolgeregelung, die eine deutliche Verschärfung der Emissionsreduktionen vorsieht. Insgesamt sollen die SO2-Emissionen (sowie NOx) um weitere 70 % reduziert werden. Dabei werden zwei Phasen (Phase 1: 2010–2014, Phase 2: ab 2015) unterschieden, in denen die Emissionsobergrenzen (caps) für SO2 in Phase 1 auf 3,6 Mio. t pro Jahr (in den 23 Oststaaten, die an den SO2 Emissionsreduzierungen teilnehmen) und in Phase 2 auf 2,5 Mio. t pro Jahr begrenzt werden.14 Alle in das Programm einbezogenen Kraftwerkseinheiten sind zur kontinu ierlichen Überwachung ihrer Emissionen verpflichtet. Hierfür wird ein standardisiertes Verfahren, das sogenannte „Continuous Emissions Monitoring System (CEMS)“ einge setzt. Wenn die jährlichen Emissionen den Zertifikatebestand übersteigen, muss dies der Umweltbehörde bis zum 31. Januar des Folgejahres angezeigt werden. Das Überziehen des Kontos wird mit einer Strafe von 2.000 USD pro t SO2 belegt, die an die Inflationsrate angepasst wird. Außerdem ist der Betreiber zum Nachkauf der fehlenden Zertifikatemenge verpflichtet. 13 Vgl. EPA (2000), S. 8. 14 Vgl. hierzu: EPA (2006b) und EPA (2006a), Section 225.325. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 126 6 Zertifikate126 Die CAIR wurde jedoch bereits 2008 per Gerichtsentscheid außer Kraft gesetzt. Unter der Auflage, eine mit der Rechtsprechung konforme Neuregelung zu schaffen, durfte die CAIR ein halbes Jahr später wieder eingesetzt werden. Es dauerte allerdings drei Jahre, bis mit der Cross-State Air Pollution Rule (CSAPR) eine Nachfolgeregelung erarbeitet wurde. Diese wurde allerding im August 2012 ebenfalls durch die Gerichte gestoppt und die CAIR erneut in leicht veränderter Form eingesetzt.15 6.6.3 Erstausgabe der Zertifikate Hinsichtlich der Erstausgabe der Basiszertifikate hat sich der Gesetzgeber in den USA für ein modifiziertes grandfathering entschieden.16 Die (kostenlose) Regelzuteilung je Kraftwerkseinheit orientierte sich in beiden Phasen am durchschnittlichen Brennstoffverbrauch der Basisperiode 1985–1987 multipliziert mit einem durchschnittlich für alle Anlagen geforderten Sauberkeitsgrad. Während letzterer in der ersten Phase noch bei 2,5 lbs SO2/MBTU lag, wurde er für die zweite Phase auf 1,2 lbs SO2/MBTU verschärft. 17 Für Neuanlagen (ab 1990) galt mit Beginn von Phase II ein weitaus schärferer Grenzwert in Höhe von 0,3 lbs SO2/MBTU. Im Gegensatz zu Auktionen hat (auch das modifizier te) grandfathering den Nachteil, dass die Zertifikate nicht sofort jenen Betreibern mit den höchsten Grenzvermeidungskosten zufließen.18 Der Hauptnachteil des grandfathering, dass frühzeitige Schadstoffvermeidungen durch eine geringere Zuteilung „bestraft“ wer den, wurde allerdings durch die Orientierung der Zuteilung an der Energieerzeugung einer Basisperiode, multipliziert mit einem maximalen Verschmutzungswert, vermieden. Somit bestand kein Anreiz für die Anlagenbetreiber, durch die besonders „schmutzige“ Pro duktion von Elektroenergie die Ausgabe zu beeinflussen. Auch wurden sehr schmutzige Anlagen bereits in der ersten Phase gezwungen, Emissionen zu vermeiden oder Zertifika te am Markt zu erwerben.19 Der Gesetzgeber favorisierte das modifizierte grandfathering gegenüber Auktionen insbesondere, um einen plötzlichen Kostenschub für die Energieerzeuger zu vermeiden. Allerdings spielen auch Auktionen eine gewisse Rolle im Rahmen des Clean Air Acts. Von den Basiszertifikaten behielt die EPA jährlich ca. 2,8 % als „Special Allowance Reserve“ zurück.20 Die bis Ende März eines laufenden Jahres durchzuführenden Auktionen der EPA umfassen vier simultane Einzelauktionen. In der ersten Auktion bietet die EPA Zertifikate an, die noch im gleichen Jahr in Anspruch genommen werden können. Der Auktionspreis gilt daher als Trend für den Spot-Handel. Die Zertifikate der zweiten 15 Vgl. EPA (2012a). Ein Ende der gerichtlichen Auseinandersetzungen ist noch nicht abzusehen. Aktuell beschäftigt sich der Oberste Gerichtshof mit dem Fall. Eine Dokumentation der aktuellen Entwicklung erfolgt auf der Homepage der EPA (http://www.epa.gov/crossstaterule/ bulletins.html). 16 Vgl. Schwarz (2001). 17 Der Grenzwert in Phase II entspricht einer Emissionskonzentration von 1.400 mg/m3, wobei der ent sprechende Grenzwert für deutsche Großfeuerungsanlagen bei 400 mg/m3 liegt, vgl. Endres/Rehbinder/ Schwarze (1994), S. 140, FN 8. 18 Für eine weitergehende Diskussion von Auktionen und grandfathering vgl. Spulber (1985), Sta vins (1995), Goulder et al. (1997) und Fullerton/Metcalf (2001). 19 So wurde Neuanlagen lediglich eine Zertifikatemenge von 65 % ihrer Gesamtkapazität zugestanden. Siehe detailliert auch Schwarz (2001), S. 137 ff. 20 Für eine ausführliche Darstellung vgl. Christensen/Svendsen (1999).

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.