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5.10.2 Gesetzliche Regelungen in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 112 - 116

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_112_1

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 100 5 Steuern und Abgaben (Preislösungen)100 5.10 Die Ökologische Steuerreform in Deutschland 5.10.1 Einführung Nach zahlreichen und lang andauernden Debatten wurden zum 24.3.1999 in Deutschland das Gesetz zum Einstieg in die Ökologische Steuerreform und am 16.12.1999 das Gesetz zur Fortführung der Ökologischen Steuerreform verabschiedet. Mit zahlreichen Ausnah meregelungen versehen erhöhten diese erstmals am 1.4.1999 und dann schrittweise jeweils zum 1.1. der Jahre 2000–2003 die Steuersätze auf Kraftstoffe, leichtes und schweres Heizöl, Erdgas und Flüssiggas. Darüber hinaus wurde eine Steuer auf Strom neu eingeführt. Ergänzend wurde in 2002, wirksam zum 1.1.2003, das Ge setz zur Fortentwicklung der Ökologischen Steuerreform verabschiedet, bevor am 1.1.2004 das Haushaltsbegleitgesetz 2004 zu greifen begann. 2006 wurde die Mineralölsteuer in das Energiesteuergesetz integriert, außerdem wurde eine (wenn auch moderate) Besteuerung des bisher steuerfreien Energieträgers Kohle eingeführt. Die letzten größeren Änderungen fanden im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes 2011 statt. Für 2013 sind weitere Reformen angesetzt, da bestimmte Ausnahmeregelungen auslaufen (siehe Abschnitt 5.10.2). Mit der ökologischen Steuerreform werden verschiedene Zielsetzungen verfolgt. Im Zentrum steht der Versuch, damit die von Deutschland im Rahmen des Kyoto-Protokolls zugesagten Reduktionen von Treibhausgasen zu erreichen. Darüber hinaus gilt die Öko- Steuer bei den Befürwortern als geeignete Methode, um die neben der Internalisierung externer Ef fekt zusätzlich möglichen Dividenden einer Verringerung der Arbeitslosigkeit und einer Erhöhung der Effizienz des Steuersystems zu erzielen. In Abschnitt 5.10.2 werden die verschiedenen Regelungen sowie deren Ausnahmen beschrieben. In Abschnitt 5.10.3 skizzieren wir die in der politischen Diskussion relevanten unterschiedlichen Positionen und versuchen, die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Ökologischen Steuerreform zu beurteilen. 5.10.2 Gesetzliche Regelungen Im Gesetz zum Einstieg in die Ökologische Steuerreform wurde am 24.3.1999 zunächst eine Erhöhung des Mineralölsteuersatzes auf Kraftstoffe um 3,07 Cent/Liter, auf leichtes Heizöl um 2,05 Cent/Liter, auf Erdgas um 0,164 Cent/Liter und auf Flüssiggas zum Verheizen um 12,78 Euro/Tonne sowie die Einführung des Stromsteuersatzes von 1,02 Cent/kWh be schlossen. Im Gegenzug wurde der Beitrag zur Rentenversicherung um 0,8 Prozentpunkte gesenkt, da die ökologische Steuerreform aufkommensneutral ausgestaltet werden sollte. Es folgte eine schrittweise Steigerung des Steuersatzes auf Kraftstoffe um jeweils 3,07 Cent/Liter und auf Strom um 0,26 Cent/kWh zu Beginn der Jahre 2000–2003. Verschärfend wurde die Steuer auf nichtschwefelarme Kraftstoffe (mehr als 50 mg/kg) um zusätzliche 1,57 Cent/Liter erhöht und diese Grenze ab dem 1.1.2003 auf 10 mg/kg ge senkt. Außerdem wurde eine einmalige Steigerung der Steuer auf schweres Heizöl um 0,26 Cent/kg zum 1.1.2000 festgelegt. 2003 wurde der Steuersatz für schweres Heizöl um weitere 0,71 Cent/kg und der für Erdgas um 0,20 Cent/kWh angehoben. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 101 5.10 Die Ökologische Steuerreform in Deutschland 101 2006 wurden 33 Cent/Gigajoule als Steuersatz für Kohle eingeführt. Dies ist die bisher letzte Veränderung der Steuersätze, die nachfolgenden Reformen betrafen andere Bereiche der Besteuerung, v.a. die Ausnahmeregelungen. Die Entwicklung der wichtigsten Steuersätze ist in der folgenden Tabelle zusammenfassend dargestellt. Dabei wurden zur besseren Vergleichbarkeit die einzelnen Steuersätze nach Energiegehalt (Gigajoule) und CO2-Ausstoß normiert. 46 Steuer sätze vor ÖSR Erhöhung insgesamt Steuersätze 2012 Energieträgerspezifisch Euro je Gigajoule Euro je Tonne CO2 Benzin (Cent/l) 50,10 15,35 65,45 4,74 65,87 Diesel (Cent/l) 31,69 15,35 47,04 4,29 57,97 leichtes Heizöl (Cent/l) 4,09 2,05 6,14 0,57 7,77 schweres Heizöl (Cent/kg) 1,53 0,97 2,50 0,18 2,31 Erdgas (Cent/kWh) 0,19 0,36 0,55 1,01 18,04 Kohle (Cent/Gigajoule) – 33,00 33,00 0,33 3,24 Strom (Cent/KWh) – 2,05 2,05 5,69 37,96 Tabelle 5.1: Die wichtigsten Energiesteuersätze im Überblick Zu den viel diskutierten Aspekten der Ausgestaltung der ökologischen Steuerreform gehören deren Ausnahmeregelungen. Bis zum 1.1.2003 galten u.a. folgende Ausnahmen: • das produzierende Gewerbe sowie die Forst- und Landwirtschaft mussten bei Überschreitung eines Sockelbetrages von 511 Euro pro Jahr je Energieträger nur einen auf 20 % des Regelsteuersatzes reduzierten Satz entrichten, • dem produzierenden Gewerbe wurde außerdem die Möglichkeit gegeben, einen Spitzenausgleich zu beantragen; sofern die Belastungen der Steuererhöhungen (ohne Kraft stoffe und schweres Heizöl) die Entlastungen durch die Senkung des Beitrages zur Ren tenversicherung um mehr als das 1,2-fache überstiegen, wurde der Überschussbetrag er stattet,47 46 Vgl. BMU (2004a); Bach (2009) und MWV (2013). 47 Dieses Erstattungsprinzip führte de facto zu einer Spannweite der Ökosteuerzahlungen des produ zierenden Gewerbes von 0 bis maximal zum 0,2-fachen der Entlastung durch die Senkung der Renten versicherungsbeiträge. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 102 5 Steuern und Abgaben (Preislösungen)102 • umfangreiche Sonderregelungen wurden v.a. für den öffentlichen Personennahverkehr, den Schienenverkehr, bestimmte Landwirtschaftsbetriebe (bspw. Gewächshäuser) sowie Betreiber von Nachtspeicherheizungen gewährt, • weitere Sonderregelungen wurden für Kraftwerke mit Kraft-Wärme-Kopplung und hocheffiziente Gas- und Dampfturbinenkraftwerke getroffen.48 Im Gesetz zur Fortentwicklung der Ökologischen Steuerreform, wirksam zum 1.1.2003, wurden einige weitere Ausnahmeregelungen getroffen sowie bestehende modifiziert: • Unternehmen des produzierenden Gewerbes, der Land- und Forstwirtschaft sowie der Fischzucht werden seit Anfang des Jahres 2003 mit 60 % der Regelsteuersät ze (statt wie bisher 20 %) ab einem Sockelbetrag von 512,50 Euro pro Energieträger besteuert, • es fand eine Änderung des Spitzensteuersatzes dahingehend statt, dass Unterneh men des produzierenden Gewerbes, deren Belastungen durch die erhöhten Steu ersätze die Entlastungen durch die Senkung der Beiträge zur Rentenversicherung übersteigen (einfach übersteigen statt wie bisher um das 1,2-fache), 95 % des über steigenden Betrages (bisher 100 %) zurückerstattet bekommen; dies entspricht einem faktischen Steuersatz von 3 % des Regelsteuersatzes,49 • die Steuersätze auf Erdgas und Flüssiggas zum Verheizen sowie schwe res Heizöl wurden erhöht (siehe Tabelle 5.1), • der Niedrigsteuersatz für Erdgas im Verkehr von 9 Cent/Liter wurde über das bisherige Datum (31.12.09) hinaus bis zum 31.12.2020 festgeschrieben und die Steuer für Flüssiggas im Verkehr von ebenfalls 9 Cent/Liter bis zum 31.12.2009, • schließlich wurden weitere 160 Mio. Euro für das erweiterte KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm bereitgestellt, welches unter anderem Umstellungshilfen für Nachtspeicherheizungen und Kohleöfen gewähren soll. Nachdem das vom Bundestag verabschiedete Steuervergünstigungsgesetz für 2004 im Bundes rat abgelehnt wurde, kamen nach Intervention des Vermittlungsausschusses im Dezember 2003 folgende für die ökologische Steuerreform relevanten Änderungen zustande, die weitgehend im Haushaltsbegleitgesetz 2004 erfasst sind und zum 1.1.2004 Gültigkeit erlangten: • Die Entfernungsgeldpauschale von ursprünglich 36 Cent/km für die ersten 10 km und 40 Cent/km für jeden weiteren km wurde auf einheitliche 30 Cent/km gesenkt, • die Vergünstigungen für den öffentlichen Personennahverkehr sowie Erdgas und Flüssiggas als Kraftstoff wurden reduziert. Nach den nur geringfügigen Änderungen in 2004 wurden nach dem Regierungswechsel in der Reform der Energiesteuer (2006) zahlreiche größere Änderungen umgesetzt: • Das bisher eigenständige Mineralölsteuergesetz wurde vollständig in das Energiesteuergesetz integriert, dass nun erstmals auch Kohle sowie Biokraftstoffe besteuert, 48 Hocheffiziente KWK-Anlagen mit einem Nutzungsgrad von mindestens 70 % sind vollständig von der Mineralölsteuer befreit; Anlagen, die wenigstens 60 % des Energiegehaltes des Mineralöls nutzen, sind vom Ökosteuer-Anteil befreit. 49 5 % von 60 %, da Unternehmen des produzierenden Gewerbes nur 60 % der Regelsteuersätze bezahlen müssen und im Falle des Spitzenausgleichs 95 % zurückerstattet bekommen. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 103 5.10 Die Ökologische Steuerreform in Deutschland 103 • bestimmte energieintensive Wirtschaftszweige wurden vollständig von der Energiesteuer befreit,50 • die Pendlerpauschale wurde dahingehend reduziert, dass der seit 2004 gültige Satz von 30 Cent/km erst ab dem 21. Kilometer gilt, während für die ersten 20 Kilometer überhaupt keine Werbungskosten mehr angesetzt werden dürfen,51 • der reduzierte Steuersatz für Flüssiggas als Kraftstoff wurde bis 2018 verlängert, • schließlich wurden die Vergünstigungen für Nachtspeicher reduziert.52 Durch das Haushaltsbegleitgesetz 2011 wurden erneut zahlreiche Modifikationen für das Energie- und Stromsteuergesetz erlassen. Zwar wurden auch mit dieser Reform die wichtigsten Steuersätze (Kraftstoffe, Erdgas, Strom) nicht erhöht, allerdings wurden die Steuervergünstigungen weiter eingeschränkt. Die vollkommene Steuerbefreiung für die energieintensive Industrie wurde jedoch belassen.53 Ab dem 1.1.2011 sind vor allem diese Maßnahmen von besonderer Bedeutung:54 • Der seit 2003 gültige Sockelbetrag von 512 Euro wurde auf 1000 Euro angehoben, • der ebenfalls seit 2003 bestehende reduzierte Steuersatz für das produzierende Gewerbe sowie die Landwirtschaft wurde von 60 % auf 75 % erhöht, • die über die Entlastung bei der Rentenversicherung hinausgehenden Steuerbelastungen können nun nicht mehr zu 95 % sondern nur noch zu 90 % zurückerstattet werden. Dadurch erhöht sich die effektive Belastung von 3 % des Regelsteuersatzes (5 % von 60 %) auf 7,5 % (10 % von 75 %), • darüber hinaus wurde eine Luftverkehrssteuer für den vom Energiesteuergesetz ausgenommen Flugverkehr beschlossen. Diese Steuer ist nach der Flugentfernung gestaffelt und belief sich bei Einführung in 2011 auf 8 bis 45 Euro pro Flug.55 Aktuell sind weitere Reformmaßnahmen geplant bzw. bereits in der Umsetzung. Dies ist unabhängig von der ökologischen oder finanziellen Zielsetzung bereits aus rechtlichen Gründen notwendig, da bestimmte Ausnahmeregelungen beihilferechtlich genehmigt werden müssen. Die Genehmigung für die bisherigen Regelungen sind zum Jahresende 2012 ausgelaufen und müssen nun kompatibel zum Subventionsrecht und der EU-Richtlinie zur Energiebesteuerung ausgestaltet werden. Allerdings müssen nach 50 Dies betrifft bspw. die Herstellung von Glas, Keramik, Zement, Kalk, Asphalt oder Dünger, die Metallerzeugung und -bearbeitung sowie Bereiche der chemischen Industrie. 51 Diese Regelung wurde jedoch 2008 durch das Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt, so dass weiterhin die einheitliche Pauschale gilt. 52 In der Energiesparverordnung von 2009 wurde zudem ein Betriebsverbot für alle Nachtspeicherheizungen nach 2019 festgelegt. Diese Regelung wurde jedoch im Mai 2013 wieder aufgehoben. 53 Zusätzlich zu den hier diskutierten Ermäßigungen sind in den letzten Jahren massive Erleichterungen für weitere umweltmotivierte Abgaben bzw. Umlagen implementiert worden. Speziell die Entlastungen beim Erneuerbaren Energien Gesetz (EEG) sind vom finanziellen Volumen vergleichbar mit den Ausnahmen bei der Energiesteuer. Küchler/Horst (2012), S. 6, schätzen u.a. auf Basis des Subventionsberichts die Entlastungen für 2011 auf 9 Mrd. Euro, von denen rund die Hälfte auf die Ausnahmen zur Energie- und Stromsteuer zurückzuführen sind. 54 Vgl. bspw. Prognos AG (2011) und DIW/CPI/Fraunhofer ISI (2011). 55 Die Steuer ist nach oben gedeckelt: Liegen die Belastungen für den Flugverkehr zusammen mit den Kosten für CO2-Zertifikate über 1 Mrd. Euro pro Jahr, wird die Abgabe im Folgejahr reduziert. Dies ist 2012 bereits geschehen (7,50 bis 42,18 Euro). Diese Werte gelten auch für 2013. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 104 5 Steuern und Abgaben (Preislösungen)104 Ansicht der Bundesregierung die Steuererleichterungen selbst nicht verändert werden, sondern nur die Bedingungen, unter denen diese für die einzelnen Unternehmen gewährt werden. Im November 2012 wurde beschlossen, dass der Spitzenausgleich nur noch gegen Gegenleistung in Anspruch genommen werden kann. Diese Gegenleistungen bestehen aus verstärkten Anstrengungen im Bereich der Energieeffizienz. Ab 2013 müssen ausgleichsberechtigte Unternehmen Energiemanagement- oder Umweltmanagementsysteme einführen und ihren Energieverbrauch systematisch erfassen. Darauf basierend müssen konkrete Energieeinsparpotenziale ermittelt werden. Ab 2016 soll der Ausgleich nur noch solchen Wirtschaftszweigen gewährt werden, die bestimmte Energieeffizienzziele erreichen. Ziel ist eine Reduzierung des Energieverbrauchs bis 2020 (Basis 2013) von über 10 %.56 Das Aufkommen der Ökosteuer wird zu ca. 90 % zur Senkung der Beitragssätze zur Sozialversicherung (Rentenversicherung) genutzt; weitere Teile fließen dem Programm zur Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien zu, durch welches unter anderem Solarkollektoren und Biomasseanlagen unterstützt werden sollen. Seit 1999 hat sich das Aufkommen der Energiebesteuerung (Energiesteuer und Stromsteuer) stark erhöht. So beliefen sich die Einnahmen in 1998 (damals nur Mineralölsteuer) auf knapp 34 Mrd. Euro, während sie in 2012 (nun inklusive Stromsteuer) fast 47 Mrd. Euro ausmachten. Der Anteil der ökologischen Steuerreform an diesen Staatseinnahmen kann ab 2003 (nach der stufenweise Umsetzung der Reform) auf durchschnittlich 18 Mrd. Euro pro Jahr geschätzt werden.57 5.10.3 Politische Diskussion In Abschnitt 5.9 wurde versucht, einige typische Missverständnisse hinsichtlich Preislösungen auszuräumen. Diese teilweise schlicht falschen oder zumindest unsauberen Argu mente finden sich auch in der Diskussion um die deutsche Öko-Steuer wieder. Leicht stili siert lassen sich die Pro’s und Contra’s der politischen Diskussion wie folgt strukturieren: Die Befürworter der Öko-Steuer, zu denen neben den Parteien SPD und Bündnis90/Die Grünen grundsätzlich auch das Bundesministerium für Umwelt und Naturschutz (BMU), der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) sowie der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) gehören, schließen aus den bisherigen Entwicklungen, dass die Öko-Steuer tatsächlich ein wirksames Instrument für den Umweltschutz darstellt.58 So seien seit Umsetzung der ökologischen Steuerreform die Treibhausgas-Emissionen kontinuierlich gesunken.59 Auch der Kraftstoffverbrauch gehe zurück, während die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel und Mitfahrerzentralen steige. Weiterhin wird auf eine tendenzielle Verlagerung des Transportes auf die 56 Vgl. Bundesregierung (2012). Allerdings sind noch nicht alle Regelungen im Detail ausgearbeitet; ferner sind weitere Reformen in den kommenden Jahren zu erwarten. 57 Da in diesem Zeitraum v.a. der Mineralölverbrauch rückläufig war, ist das Mehraufkommen für 2012 höher als die Differenz der beiden Werte. Vgl. Bach (2009), S. 222, sowie MWV (2013). 58 Vgl. zum Folgenden z.B. Bündnis 90/Die Grünen (2004). 59 So sind laut Umweltbundesamt die Treibhausgasemissionen von 1040 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten in 1999 auf 917 in 2011 gesunken. Damit liegen die Emissionen unter dem Ziel für den Zeitraum 2008–2012 von 974 Millionen Tonnen. Vgl. UBA (2012) sowie die regelmäßige Datenaktualisierungen auf der Homepage der Behörde.

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.