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2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit in:

Jürgen Pätzold, Daniel Baade

Stabilisierungspolitik, page 78 - 116

Grundlagen der nachfrage- und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik

7. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3492-7, ISBN online: 978-3-8006-4323-3, https://doi.org/10.15358/9783800643233_78

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Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 1 Das Stagflationsphänomen Nachdem die Phillips-Kurve zu einem wichtigen Baustein der Stabilisierungspolitik geworden war, zeigten sich in vielen Industrieländern verstärkt „neuartige“ ökonomische Fehlentwicklungen. Neuartig waren dabei nicht die Ausprägungen der Fehlentwicklung, denn Arbeitslosigkeit und Inflation stellen noch immer die Hauptprobleme dar, sondern die Ursachen. Die Ursachen sind nicht zyklischer bzw. temporärer Natur, sondern es handelt sich um „zählebige“ bzw. strukturelle oder „nicht-konjunkturelle“ Entwicklungen. Sichtbarer Ausdruck ist das Phänomen der Stagflation, also die Erscheinung, dass trotz steigender Arbeitslosigkeit die Inflationsraten zunehmen. Stagflationäre Erscheinungen traten in Deutschland erstmals Anfang der siebziger Jahre auf. 1.1 Die Entwicklung der Phillips-Kurve in Deutschland In Abschnitt 1.2 wurde die Phillips-Kurve als Menü-Karte der Konjunkturpolitik dargestellt. Der trade off zwischen konjunktureller Inflation und konjunktureller Arbeitslosigkeit, stellt grafisch gesehen eine Bewegung auf einer gegebenen Phillips- Kurve dar. Typisches Kennzeichen stagflationärer Prozesse ist dagegen, dass sich die Lage der Phillips-Kurve immer weiter vom Ursprung des Koordinatensystems entfernt. Abbildung B.8 lässt erkennen, dass zu Beginn der siebziger Jahre in Deutschland zuerst die Inflationsraten (bei noch relativ stabiler Arbeitslosigkeit) stiegen (Verlagerung der Phillips-Kurve nach oben) und seit etwa Mitte der siebziger Jahre sich die Phillips- Kuve (bei tendenziell sinkender Inflation) nach rechts verlagert, die Arbeitslosigkeit also bis in die Gegenwart hinein auf ein immer höheres Niveau stieg. Zu beachten ist, dass im Unterschied zur Darstellung in Abbildung B.6 sowohl auf der Abszisse als auch auf der Ordinate nicht nur die konjunkturellen Teilkomponenten von Inflation und Arbeitslosigkeit dargestellt sind, sondern die Gesamtentwicklung von Inflation und Arbeitslosigkeit, also sowohl die konjunkturelle plus die nicht-konjunkturelle („strukturelle“) Arbeitslosigkeit, als auch die konjunkturelle Nachfrageinflation plus die nicht-konjunkturelle Angebotsinflation. Erläuterung der Phasen im Einzelnen: In den sechziger Jahren entsprach die Realität noch in etwa den Lehrbuchvorstellungen vom Konflikt zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit. 1965/66 war die Inflationsrate hoch und gleichzeitig die Arbeitslosigkeit gering. Die Rezession von 1966/67 führte zu einem Anstieg der konjunkturellen Arbeitslosigkeit; parallel hierzu verringerte sich jedoch infolge der stagnierenden Nachfrage die (konjunkturbedingte) Nachfrageinflation. Umgekehrt führte die konjunkturelle Erholung 1969/70 zu einer Reduktion der Arbeitslosigkeit und – erwartungsgemäß – zu einer Beschleunigung der Inflation. In den sechziger Jahren bewegte sich die deutsche Wirtschaft also mehr oder weniger auf einer gegebenen Phillips-Kurve. Zu Beginn der siebziger Jahre beschleunigte sich die Inflation erheblich. Gleichzeitig stieg die Arbeitslosigkeit leicht an. Es vollzog sich ein Prozess der beginnenden Stagflation. Die Beschleunigung der Inflation war vor allem Folge der zunehmenden Verteilungskämpfe (sog. nicht-konjunkturelle „Angebotsdruckinflation“). Die bis zu 20-prozentigen Lohnsteigerungen wurden in die Güterpreise überwälzt. Der Anstieg der Arbeitslosigkeit hielt sich – anfänglich 2. 2. 2. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte68 – noch in Grenzen. Die ursprüngliche Phillips-Kurve verschob sich im Koordinatensystem nach oben. 1973/74 vollzog die Deutsche Bundesbank einen Konzeptionswechsel hin zu einer sog. „Neuen Geldpolitik“. Um die Inflation zu drosseln, schaltete sie auf eine Politik des knappen Geldes um. Seither war es ihr Ziel, die Geldmenge nicht rascher wachsen zu lassen als die Wirtschaft mittelfristig wächst (potenzialorientierte Geldmengenpolitik). Voraussetzung für den Übergang zur Neuen Geldpolitik war der Zusammenbruch des internationalen Währungssystems von Bretton Woods im Jahr 1973. Infolge des geldpolitischen Kurswechsels konnte die Inflationsrate herunterstabilisiert werden (sog. Disinflation), allerdings um den Preis eines drastischen Anstiegs der Arbeitslosigkeit. Zumindest der Anstieg der Arbeitslosigkeit von 1973 (1,2 Prozent) bis 1975 (4,2 Prozent) kann auf die im Zuge der monetaristischen Geldpolitik bewusst eingeleitete „Stabilisierungskrise“ zurückgeführt werden. Der weitere Anstieg der Arbeitslosigkeit war dagegen Folge struktureller Faktoren. Beispiele sind: Auftreten geburtenstarker Jahrgänge am Arbeitsmarkt, allgemeine Verlangsamung der Wachstumsdynamik, strukturelle Krisen in einzelnen Wirtschaftszweigen und – seit der deutschen Vereinigung – ein einigungsbedingter Anstieg der Arbeitslosigkeit. In den siebziger Jahren verlagerte sich die Phillips-Kurve offensichtlich immer weiter nach rechts in ungünstigere Beschäftigungsbereiche. Die Inflation verharrte auf hohem Niveau. 1982 vollzog auch die übrige Wirtschaftspolitik einen Kurswechsel zur Neoklassik (sog. „angebotsorientierte Wirtschaftspolitik“). Es gelang, die Inflation weiter zu drosseln (Disinflation). 1986 war sogar – allerdings vorwiegend aus außenwirtschaftlichen Gründen – eine negative Inflationsrate zu verzeichnen. Die Arbeitslosigkeit konnte allerdings u. a. infolge der weiterhin bestehenden strukturellen Ursachen der Unterbeschäftigung des immer noch ansteigenden Erwerbspersonenpotenzials kaum abgebaut werden. Die Begrenzung der Inflation und eine (bescheidene) Verbesserung der Rahmenbedingungen für das Investitions- und Wachstumsklima in Deutschland führten seit Beginn des neuen Jahrtausends zu einer tendenziellen Verlagerung der Phillips-Kurve in Richtung Ursprung. Seit Mitte der neunziger Jahre und im neuen Jahrtausend ist wiederum eine erneute Rechtsverlagerung der Phillips-Kurve zu verzeichnen: Bei relativ geringer Inflationsrate verharrt die Arbeitslosigkeit auf hohem Niveau. Seit dem Jahr 2006/07 findet infolge der konjunkturellen Belebung eine Bewegung auf der Phillips-Kurve statt: Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit sinkt, Abbildung B.8: Der Phillips-Kurven-Shift in Deutschland Quelle: BfA und Deutsche Bundesbank (Ursprungsdaten) 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 69 bei gleichzeitiger Beschleunigung der inflatorischen Tendenzen. Trotz des (konjunkturellen) Rückgangs der Arbeitslosigkeit gilt, dass die strukturellen Ursachen der Unterbeschäftigung nach wie vor ungelöst sind. Die ökonomische Realität verdeutlicht, dass Phillips-Kurven tatsächlich existent sind. Sie müssen jedoch in die tatsächliche Entwicklung von Inflation und Arbeitslosigkeit „hinein interpretiert“ werden. Stellt man sich die Darstellung in Abbildung B.8 als reine Punktwolke vor, so hätte der Betrachter sicherlich Schwierigkeiten, hierin eine Logik zu erkennen. Klar ist, dass zwischen Bewegungen auf einer gegebenen Phillips- Kurve und Verlagerungen der Phillips-Kurve unterschieden werden muss. Das aus diesem Phillips-Kurven-Shift resultierende Stagflationsphänomen ist in Abbildung B.9 nochmals schematisch dargestellt. Die Graphiken II und III in der Abbildung sind als Grenzfälle zu interpretieren. Graphik II verdeutlicht den Fall der Verlagerung der Phillips-Kurve nach oben als Folge (nicht-konjunktureller) Angebotsdruckinflation (z. B. verursacht durch Lohnkostensteigerungen oder importierte Kostenerhöhungen). Graphik III verdeutlicht die Rechtsverlagerung der Phillips- Kurve als Folge des Auftretens nicht-konjunktureller Ursachen von Unterbeschäftigung (z. B. strukturelle Arbeitslosigkeit, Arbeitslosigkeit als Folge eines anhaltend zu geringen Wirtschaftswachstums, technologische Arbeitslosigkeit, demographische Arbeitslosigkeit usf.). Durch Kombination beider Effekte ergibt sich der in Graphik I dargestellte Stagflationspfad. Abbildung B.9: Das Stagflationsphänomen Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte70 1.2 Strukturelle Fehlentwicklungen als stabilisierungspolitische Herausforderung Während sich die Konjunkturpolitik darauf beschränkt, eine Optimalkombination zwischen konjunktureller Inflation und konjunktureller Arbeitslosigkeit auf einer Phillips-Kurve zu realisieren, ist es Aufgabe der übrigen Bereiche der Stabilisierungspolitik („nicht-konjunkturelle Stabilisierungspolitik“), die Phillips-Kurve möglichst weit zum Ursprung hin zu verlagern. Hierzu bedarf es der ursachen gerechten Bekämpfung der nicht-konjunkturellen Bestimmungsfaktoren von Inflation und Arbeits losigkeit. Gefordert sind vor allem längerfristig wirkende Maßnahmen zur Lösung der strukturellen Wachstums- und Beschäftigungsprobleme und zur Verringerung eines angebotsseitigen Inflationsdrucks. 2 Angebotsdruckinflation 2.1 Verteilungskampf und Inflation Über eine längere Periode anhaltende inflationäre Prozesse sind mehr als nur eine zyklische Herausforderung. Sie sind auch kein ausschließlich nachfrageseitiges Problem, welches nur vom Auslastungsgrad des Produktionspotenzials bestimmt wird. Die Beobachtung ökonomischer Indikatoren über lange Zeiträume verdeutlicht, dass die Inflation zwar mit der Konjunktur variiert, aber daneben noch weitere (angebotsseitige) Faktoren das Preisniveau bestimmen. Eine Ursache hierfür ist in zunehmenden Verteilungskämpfen, also steigenden Einkommensforderungen der Wirtschaftssubjekte zu sehen. Ziel der gesellschaftlichen Gruppen ist es dabei, die jeweilige Einkommens- und Verteilungsposition zu Lasten anderer gesellschaftlicher Gruppen zu verbessern (Beispiele: Arbeitnehmer zu Lasten der Unternehmen oder Ausland zu Lasten des Inlandes). Übersteigt die Summe der Einkommensforderungen die realen Produktionsmöglichkeiten, so wird der Ausgleich über ein steigendes Preisniveau hergestellt. Die Inflation fungiert somit, wie Bronfenbrenner es ausdrückt, als „sozialer Besänftiger“ („social mollifier“) im Verteilungskampf. Voraussetzung für die Existenz des so erklärten Inflationsprozesses ist, dass die Einkommensforderungen mittels • Macht, also z. B. gewerkschaftlicher Organisations macht (Lohnkostendruckinflation), unternehmerischer Kartell und/ oder Monopolmacht (Markt macht- bzw. Gewinndruckinflation) – um nur die wichtigsten Formen zu nennen – auch tatsächlich durchgesetzt und dass die Einkommensforderungen über eine Ausweitung der Geldmenge • monetär alimentiert werden. Ohne eine monetäre Alimentierung kann eine anhaltende Inflation auf Dauer kaum aufrecht erhalten werden. Hätte die Zentralbank die monetäre Expansion ständig unter fester Kontrolle, so gäbe es das Ventil „Inflation“ für den Verteilungskonflikt nicht. Die Austragung der Verteilungskämpfe müsste sich dann (notgedrungen) am realen Verteilungsspielraum orientieren, es sei denn, es werden sehenden Auges die dadurch ausgelösten Produktions- und Beschäftigungseinbußen in Kauf genommen. Die Kontrolle der Geldmengenentwicklung erweist sich so gesehen wiederum als notwendige Bedingung für die Vermeidung inflatorischer Prozesse. Allerdings: Auch eine strikte Kontrolle der Geldmengenentwicklung macht das Thema „Angebotsinflation“ nicht gegenstandslos. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass die Zentralbank faktisch nicht in der Lage ist, die nachfragewirksame Geldmenge (Geldmenge mal Umlauf- 2. 2. 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 71 geschwindigkeit) zu kontrollieren. Die hohe Variabilität der Umlaufgeschwindigkeit ermöglicht zumindest über eine begrenzte Zeit auch die monetäre Alimentierung verteilungskampfbedingter Inflation. Eine permanent zunehmende Inflationsrate ist so allerdings nicht erklärbar. Langfristig setzt jede Inflation voraus, dass die Geldmenge rascher wächst, als die realen Produktionsmöglichkeiten zunehmen. Erst durch Machtbegrenzung lässt sich jedoch das Verteilungskampfinflationsphänomen ohne unzumutbare Produktions- und Beschäftigungsrisiken wirksam bekämpfen. 2.2 Kostendruck als Inflationsursache Von Kostendruckinflation spricht man, wenn sich die Stückkosten der Produzenten erhöhen. Zentrale Kostenfaktoren sind: Lohnkosten (einschließlich Erhöhungen der Lohnnebenkosten),• Kostensteuern (insbesondere der Verbrauchsteuern),• Kapitalkosten (Erhöhungen der Zinskosten, Verschlechterungen der Abschrei-• bungsbedingungen) sowie importierten Kosten, gemessen an der Veränderung der „terms of trade“.• Einen besonderen Stellenwert nehmen in diesem Zusammenhang die „Lohnkosten“ und die importierten Kostenbelastungen (verwiesen sei auf die Verteuerung importierter Rohstoffe im Zuge der ersten und zweiten Ölkrise) ein. Im Folgenden soll zuerst der Frage nachgegangen werden, welche Lohnentwicklung als „inflatorisch“ bzw. welche Lohnsteigerungsrate als „stabilitätsgerecht“ gelten kann. Von Veränderungen weiterer Kostenfaktoren wird vorerst abgesehen. Ein Anstieg der Lohnsätze (jeweils inklusive Lohnnebenkosten) kommt einer Verteuerung des Produktionsfaktors Arbeit gleich. Das bedeutet nun jedoch keineswegs, dass jede Erhöhung der Stundenlöhne auch Anlass sein müsste, die Produktpreise zu erhöhen. Den Lohnkostensteigerungen stehen nämlich normalerweise Kosteneinsparungen durch Rationalisierung gegenüber. Im Zuge dessen steigt der Output je Arbeitskräfteeinsatz (πA = Y/A), sprich die Arbeitsproduktivität. Steigt die Arbeitsproduktivität z. B. um zwei Prozent, so folgen daraus prinzipiell zwei Möglichkeiten: Entweder kann mit einem unverändertem Arbeitskräfteeinsatz (• A) ein um zwei Prozent höherer Output erzeugt werden. Der technische Fortschritt wird quasi in ein Mehr an Produktion umgesetzt. Da Produktivitätssteigerungen in erster Linie durch technischen und organisatorischen Fortschritt verursacht werden, könnte man daher auch vom „Wohlstandssteigerungseffekt des technischen Fortschritts“ sprechen. Produktivitätsfortschritte erhöhen folglich den möglichen Output einer Volkswirtschaft (Produktionspotenzial). Ceteris paribus gilt mithin: wπA = wY*. Dieses Mehr an Produktion kann in einer Gesellschaft verteilt werden. Steigen die Löhne im Ausmaß dieses realen Verteilungsspielraums („produktivitätsorientierte Lohnpolitik“), so partizipieren auch die Arbeitnehmer an dem Wohlstandssteigerungseffekt des technischen Fortschritts. Lohneinkommen und Konsumausgaben nehmen c. p. ebenfalls mit der Rate der Arbeitsproduktivität zu. Von der Konsumnachfrage her betrachtet kann die erhöhte Produktion folglich auch abgesetzt werden. Die Lohnquote (Anteil der Lohneinkommen am Nationaleinkommen) bleibt unverändert. Nehmen die Lohnsätze stärker zu als die Arbeitsproduktivität, 2. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte72 so steigen die Lohneinkommen und die Konsumnachfrage stärker als der reale Verteilungsspielraum. Als Folge dieses „verteilungskampfinduzierten Nachfrageüberhangs“ ergibt sich ein Anstieg des Preisniveaus. Längerfristig betrachtet ist der Produktivitätsfortschritt die zentrale Quelle des Wohlstandes. Produktivitätsfortschritte können aber auch kostenseitig interpretiert werden. • Steigt der Output je Erwerbstätigen um zwei Prozent, so bedeutet dies, dass eine gegebene Produktion (Y) mit zwei Prozent weniger Erwerbstätigen bzw. mit gegebener Zahl Erwerbstätiger ein höherer Output erstellt werden kann. In beiden Fällen sinken die Lohnstückkosten c. p. um zwei Prozent. Man könnte daher vom Kosteneinsparungseffekt des technischen Fortschritts sprechen. Produktivitätsorientierte Lohnpolitik ist folglich (unter sonst gleichen Umständen) kostenniveauneutral. Steigen die Lohnsätze mit der Rate der Arbeitsproduktivität, so bleiben per Saldo offensichtlich die Lohnstückkosten unverändert. Gelingt es den Gewerkschaften, die Lohnsätze stärker als die Arbeitsproduktivität anzuheben, so steigen die Lohnstückkosten der Unternehmen. Steigen die Stundenlöhne schneller als die Kosteneinsparungsmöglichkeiten durch Produktivitätsfortschritte, so werden die Unternehmen versuchen, den daraus resultierenden Anstieg der Stückosten in die Produktpreise einzukalkulieren. Bildlich gesprochen werden also im Zuge dieser Überwälzungsversuche „neue Preislisten“ gedruckt. Gelingt die Überwälzung auf breiter Front, so steigt das allgemeine Preisniveau. Kostensteigerungen, die den Produktivitätsfortschritt überschreiten, sind daher nicht kostenniveauneutral. Inzwischen liegen die jährlichen Steigerungsraten der Arbeitsproduktivität real bei etwa 1,2 Prozent. Entsprechend gering sind daher auch die Spielräume für eine stabilitätsgerechte Lohnpolitik. Betrachtet man hingegen eine längere Periode, so zeigt sich, dass die sich aus Produktivitätsfortschritten ergebenden Verteilungsspielräume durchaus beträchtlich sind. In der Periode 1991 bis 2005 erhöhte sich der reale Verteilungsspielraum insgesamt um 20,3 Prozent. Entsprechen konnten in diesem Zeitraum unter sonst gleichen Umständen auch die Stundenlöhne um ebenfalls 20,3 Prozent angehoben werden, ohne dass dies die Preisniveaustabilität gefährdet hätte. Tatsächlich sind die Löhne im gleichen Zeitraum jedoch um 36,2 Prozent gestiegen. Abbildung B.10 zeigt die Auswirkungen einer Lohnkostensteigerung in einem Preis- Mengen-Diagramm: Die gesamtwirtschaftliche Angebotskurve wird seitens der Unternehmen im Ausmaß des Anstiegs der Lohnstückkosten nach oben verschoben. Die ursprüngliche Produktion wird folglich nach der Stückkostensteigerung nur noch zu höheren Preisen angeboten. Erfolgt die Lohnkostensteigerung in einer Situation der Unterbeschäftigung, so steigt das Preisniveau von P0 auf P1, im Engpassbereich von P0’ auf P1’. Gleichzeitig sinkt jedoch der Auslastungsgrad des Produktionspotenzials, und zwar umso stärker, je elastischer die Nachfrage auf die Erhöhung der Angebotspreise reagiert. Bei geringer Preiselastizität der Nachfrage (steiler Verlauf der N-Kurve) ist der Produktions- und Beschäftigungsrückgang gering, bei hoher Preiselastizität der Nachfrage (flacherer Bereich der N-Kurve) fällt der Produktions- und Beschäftigungsrückgang dagegen größer aus. Da die Nachfragereaktionen für unterschiedliche Güter und Dienste nicht identisch sind, treten auf den einzelnen Märkten unterschiedliche Preis-Mengen-Reaktionen auf. Die Überwälzungsbedingungen können also aus Sicht der Unternehmen günstiger oder ungünstiger sein. Da sich weiterhin die Produktivitätsfortschritte nicht nur von Branche zu Branche, sondern auch von Unternehmen 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 73 zu Unternehmen unterscheiden, werden gleiche Lohnsatzsteigerungen von den Unternehmen mit unterschiedlichen Preissteigerungen beantwortet. Je gleichförmiger innerhalb einer Branche auf die Lohnsteigerung seitens der Unternehmen reagiert wird, umso weniger wird offensichtlich die relative Wettbewerbssituation zwischen den Unternehmen berührt. Gleichförmiges Preissetzungsverhalten verbessert also die Überwälzungsbedingungen, da die Nachfrager nicht mehr auf günstigere Konkurrenzprodukte ausweichen können. Neben der Lohnentwicklung ist die Entwicklung der terms of trade maßgeblich für die Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Kosten je Produkteinheit. Die terms of trade sind als das Verhältnis der Preisentwicklung der Exportgüter zur Preisentwicklung der Importgüter definiert. Sinken die terms of trade, so bedeutet dies offensichtlich, dass sich das Verhältnis von Exportgüterpreisentwicklung zur Importgüterpreisentwicklung verschlechtert hat. Per Saldo sind also die Importpreise schneller gestiegen als die Preise der Exportgüter. Dies kommt einer importierten Kostensteigerung gleich. Zudem verschlechtert sich der Verteilungsspielraum im Inland. Da die Importe relativ zu den Exporten teuerer werden, müssen – gütermäßig betrachtet – für eine Einheit Importe entsprechend mehr Exportgüter an das Ausland abgegeben werden, um die Importe zu finanzieren. In beiden Fällen ergeben sich geringere Spielräume für die Erhöhung der inländischen Einkommen, also auch die Lohneinkommen. Umgekehrt erhöhen sich bei einer Verbesserung der terms of trade die inländischen Verteilungsspielräume. Die Entwicklung der Export- und Importgüterpreise hängt nicht nur von autonomen Preissetzungen ab, sondern vor allem auch von der Entwicklung der Wechselkurse. Veränderungen der terms of trade sind daher besonders schwer zu prognostizieren. Verschlechterungen der terms of trade und damit importierte Kostenbelastungen, waren vor allem im Zuge der ersten (1973/74) und zweiten Ölkrise (1979/80) sowie 2005/06 zu verzeichnen. Der lohnpolitische Verteilungsspielraum wurde hierdurch zum Teil entscheidend eingeengt, denn der sich aus dem Produktivitätswachstum ergebende reale Verteilungsspielraum steht entweder für eine Erhöhung der binnenwirtschaftlichen Realeinkommen oder P YU Y** Y (in Mrd. ) aU a* a (in %) P0 P1’ P1 P0’ A1 A2 N1 N2 N3 Abbildung B.10: Auswirkungen von Lohnsteigerungen Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte74 aber für eine Verbesserung der Verteilungsposition des Auslandes zur Verfügung. „Ölpreiskrisen“ sind daher zugleich auch Resultat von Verteilungskämpfen zwischen Öl-Exportländern und den Öl-Importländern. Deutliche importierte Kostenentlastungen als Folge einer Verbesserung der terms of trade ergaben sich 1986/87 im Zuge der Aufwertung der DM gegenüber den Währungen wichtiger Handelspartner. Die übrigen Kostenbestandteile (Kapitalkostenveränderungen und Kostensteuern) sind dagegen, sieht man von drastischen Erhöhungen der Kostensteuern ab, weitgehend vernachlässigbar. Der bisher geschilderte Fall einer reinen Kosteninflation erfasst die Preisniveau- und Beschäftigungswirkungen von Stückkostensteigerungen jedoch nur unzureichend. Kosten sind zugleich Einkommen bei den Kostenverursachern. Es ist daher mit induzierten Nachfragereaktionen zu rechnen. Graphisch äußert sich dies in einer Rechtsverlagerung der Nachfragefunktion (vgl. Abbildung B.11), sofern im Fall von Lohnsteigerungen, die Konsumausgaben der Lohnbezieher,• Kostensteuererhöhungen, die Ausgaben des Staates,• Verschlechterungen der terms of trade, die Importnachfrage des Auslandes (ins-• besondere der ölexportierenden Staaten) und/oder Kapitalkostensteigerungen, die Ausgaben der Vermögenseinkommensbezieher• übersteigen. Die Wiederverausgabung der Einkommen verbessert nicht nur die nachfrageseitigen Überwälzungsbedingungen, sondern kann auch zu einer teilweisen bis vollständigen Kompensation des negativen Effekts der Preissteigerungen auf Produktion und Beschäftigung führen. In Abbildung B.11 bleibt z. B. das ursprüngliche Produktionsniveau (und damit der ursprüngliche Auslastungsgrad au im Grenzfall) unverändert, während das Preisniveau von P0 auf P1 steigt, die Kostensteigerung somit voll in die Preise der Güter überwälzt wird. Im Engpassbereich steigt das Preisniveau von P0’ auf P1’. Verteilungspolitisch hat die Wiederverausgabung der Löhne allerdings zur Konsequenz, dass der Umverteilungsangriff der Gewerkschaften auf die Gewinne in der Regel erfolgreich abgewehrt werden kann; die Verteilungsrelationen also unverändert bleiben. Der Verteilungskampf erweist sich dann als verteilungspolitisch „funktionslos“ aber als geldwertstabilitätspolitisch schädlich, so der Sachverständi- N2 N3 P0 P0’ P1 P1’ A1 A2 P N4 aU a* a (in %) YU Y** Y (in Mrd. ) Nachfrage induziert Kosteninduziert N1 Abbildung B.11: Angebotsinflation mit induziertem Nachfrageeffekt 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 75 genrat. Einen zusammenfassenden Überblick zur Lohnkosteninflation vermittelt Übersicht B.4. 2.3 Kartelle und marktbeherrschende Unternehmen als Inflationstreiber Je geringer der Wettbewerb auf einem Markt ist, desto einfacher ist es für die Anbieter das Preisniveau zu steigern: Ein Monopolist kann höhere Preise durchsetzen als ein Anbieter, der in einem harten Wettbewerb steht. Dies ergibt sich aus den elementarsten Zusammenhängen der Mikroökonomik. Daraus folgt, dass Anbieter auf monopolistischen, oligopolistischen und/oder kartellierten Märkten ihre Preise so wählen werden, dass sie ein bestimmtes Gewinnziel erreichen können. Somit führt eine Zunahme des volkswirtschaftlichen Monopolgrades tendenziell zu steigenden Gewinnansprüchen; gelingt es, diese Ansprüche am Markt durchzusetzen, so sind höhere Güterpreise und ein höheres gesamtwirtschaftlichen Preisniveau die Folge. Die Verlagerung der Angebotsfunktion nach oben in Abbildung B.10 ist in diesem Fall 2. Lohnkosten steigen schneller als Produktivität Anstieg der Lohnstückkosten Versuch der Überwälzung in die Produktpreise Überwälzung gelingt (z. B. aufgrund gleichförmigen Verhaltens der Unternehmen) Überwälzung gelingt nicht (z. B. wegen schlechter Auftragslage) Anstieg der Produktpreise Gewinneinbußen Lohnkosteninflation Arbeitslosigkeit (da weniger Projekte rentabel) Anstieg der Lohnkosten Anstieg der Produktivität Lohnkosten steigen nicht schneller als Produktivität keine Lohnkosteninflation und keine lohnkostenbedingte Arbeitslosigkeit (aber Umverteilung zu Lasten der Lohnbezieher) lohnkostenbedingte Stagflation Übersicht B.4: Inflations- und Stagnationswirkungen eines Lohnkostenanstiegs Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte76 Folge erhöhter Gewinnansprüche der marktbeherrschenden Unternehmen und/oder der Kartelle. Die Wiederverausgabung der erhöhten Gewinne würde, entsprechend der Darstellung in Abbildung B.11, zu einer Rechtsverlagerung der Nachfragekurve führen. 2.4 Ansatzpunkte und Aktivitätsbereiche der Angebotsinflationsbekämpfung Aus der Analyse der Ursachen der Angebotsinflation ergeben sich zugleich auch die ursachengerechten Ansatzpunkte zu ihrer Bekämpfung. Nach der Angebotsinflationstheorie ist Inflation letztlich ein Machtproblem. Das Ziel der Politik muss darin bestehen, die Machtpositionen, die ja erst die stabilitätswidrigen Verhaltensweisen ermöglichen, zu beseitigen, d. h. die inflatorisch wirkenden Verteilungsauseinandersetzungen einzudämmen. Dort wo dies nicht möglich ist, muss der Neigung entgegengewirkt werden, die Markt- und/oder Organisationsmacht stabilitätswidrig zu nutzen. Das ist das Feld der sog. Einkommenspolitik. Einkommenspolitik sollte nicht mit Einkommensumverteilungspolitik verwechselt werden. Ziel der Einkommenspolitik ist es, die Machtpositionen relevanter gesellschaftlicher Gruppen z. B. Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbände) abzubauen und das Verhalten der entsprechenden Akteure so zu beeinflussen, dass deren Einkommensansprüche mit dem realen Verteilungsspielraum kompatibel sind und so Verteilungskampfinflation und damit einhergehende Wachstums- und Beschäftigungseinbrüche vermieden werden. Einkommensumverteilungspolitik will dagegen durch politische Maßnahmen (z. B. Transferzahlungen oder ein progressiv ausgestaltetes Steuersystem) die sich am Markt ergebende Einkommensverteilung (sog. Primärverteilung) so korrigieren, dass eine politisch gewünschte „gerechte“ Verteilung von Einkommen und Vermögen erreicht wird (sog. Sekundärverteilung). Einkommensumverteilungspolitik ist daher ein Teilbereich der Verteilungspolitik. Einkommenspolitik ist ein Teilbereich der Stabilisierungspolitik. Einkommenspolitische Maßnahmen führen in der Regel dazu, dass die bestehende Einkommensverteilung (z. B. der Anteil der Löhne am Nationaleinkommen) unverändert bleibt. Sie ist damit in der Praxis eher verteilungspolitisch strukturkonservierend. Grundsätzlich lassen sich zwei Varianten der Einkommenspolitik unterschieden: Imperative Einkommenspolitik (z. B. staatliche Lohn- und Preiskontrollen) und • indikative oder kooperative einkommenspolitische Maßnahmen (z. B. „Sozial-• kontrakte“, „Runde Tische“ oder „Konzertierten Aktionen“). Mit imperativen Maßnahmen der Einkommenspolitik in Form von Lohn- und Preiskontrollen würde ein direkter staatlicher Eingriff in die Tarifautonomie erfolgen und die Autonomie der Unternehmen ihre Preise entsprechend den Marktgegebenheit zu gestalten außer Kraft gesetzt. Lohn- und Preiskontrollen kommen in marktwirtschaftlichen Systemen daher allenfalls in Ausnahmesituationen in Betracht. Insbesondere in den siebziger Jahren haben die Regierungen einzelner Staaten zu Lohn- und Preisstops gegriffen um „den Teufelskreis der Inflationsgewöhnung zu durchbrechen“. Wollte man die Löhne seitens des Staates so steuern, dass deren Entwicklung mit dem realen Verteilungsspielraum kompatibel ist, so würde sich nicht nur die Frage nach der adäquaten Normgröße für eine stabilitätsgerechte Lohn entwicklung (möglicherweise sogar nicht nur auf gesamtwirtschaftlicher Ebene, sondern auf der Ebene von Branchen und Betrieben), sondern auch schwer zu 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 77 Nachfrageinflation Angebotsinflation Preisniveausteigerungen in der Hochkonjunktur als Folge eines Überhangs der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage über die volkswirtschaftliche Produktionskapazität Hausgemachte Nach-• frageinflation Konsumnachfrage – Investitionsnachfrage – Staatsnachfrage – Importierte Nachfrage-• inflation Kostendruckinflation Preisniveausteigerungen infolge mit Macht durchgesetzter Kostensteigerungen Lohnkostendruckinfla-• tion Importierte Kosten-• druckinflation Marktmachinflation (Gewinndruckinflation) Preisniveausteigerungen infolge mit Marktmacht durchgesetzter Gewinnsteigerungen Ausbeutungsmissbrauch • durch marktbeherrschende Unternehmen Kartelle und abgestimm-• tes Verhalten Verteilungskampfinflation Kostendruck- und Marktmachtinflation sind letztlich Folge von Verteilungskämpfen auf Faktor- und Gütermärkten Bekämpfung der Nachfrageinflation Bekämpfung der Kostendruckinflation Bekämpfung der Marktmachtinflation Drosselung der Nachfrage: Kontraktive Fiskalpolitik • der Regierung Verringerung der – Staatsausgaben Steuererhöhungen – Konsequenz: Budget- – überschüsse/Bildung von Konjunkturausgleichsrücklagen Kontraktive Geldpo-• litik der Zentralbank (Zinserhöhungen zur Drosselung der Investitionstätigkeit) Kontraktive Außenwirt-• schaftspolitik Verringerung des Kostendrucks: Produktivitätsorientier-• te/kostenniveauneutrale Lohnpolitik Bekämpfung des impor-• tierten Kostendrucks Kontrolle der Marktmacht: Missbrauchsaufsicht • über marktbeherrschende Unternehmen Kartellverbote und • Verbot abgestimmten Verhaltens Fusionskontrolle• Entflechtung markt-• beherrschender Unternehmen Marktöffnung• Einkommenspolitik Ziel ist die Kontrolle der Verteilungsauseinandersetzungen: Imperative Einkommenspolitik (Lohn- und Preiskont-• rollen) Kooperative Einkommenspolitik (z. B. „Konzertierte • Aktionen“, „Runde Tische“) Geldmengeninflation („Quantitätstheorie“) Längerfristig muss jede Inflation letztlich monetär alimentiert werden. Wächst die Geldmenge (mittelfristig) schneller als die gesamtwirtschaftliche Produktion (Produktionspotenzial), so ist Inflation die Folge Bekämpfung der Geldmengeninflation Ausrichtung der Geldmengenentwicklung am Wachstum des Produktionspotenzials („monetaristische“ bzw. „potenzialorientierte Geldpolitik“) Übersicht B.5: Ursachen von Inflation und Ansatzpunkte der Geldwertstabilitätspolitik Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte78 lösende Prognoseprobleme stellen. Ungeachtet der ordnungspolitischen Problematik, ist in der Praxis eine stabilitätsgerechte Kontrolle der Entwicklung von Löhnen und Preisen durch den Staat zum Scheitern verurteilt. Monetaristen und Neoklassiker lehnen sowohl direkte (z. B. Lohn- und Preiskontrollen) als auch indirekte (z. B. „Konzertierte Aktionen“ oder „Runde Tische“) einkommenspolitische Einmischungen des Staates ab. Durch Einkommenspolitik können danach die Verteilungsauseinandersetzungen nicht wirksam gezügelt werden. Sie plädieren für eine strikte stabilitätsgerechte Geldpolitik. Denn ohne monetäre Alimentierung ist auf Dauer ohnehin keine Inflation möglich. Durch stabilitätsgerechte Steuerung der Geldmengenentwicklung („potenzialorientierte Geldpolitik“) soll sichergestellt werden, dass sich die ohnehin nicht vermeidbaren Verteilungsauseinandersetzungen letztlich nicht inflatorisch auswirken. Aufgabe der Geldpolitik sei es „überzogene“ Einkommensansprüche aller gesellschaftlicher Gruppen, also auch der Gewerkschaften, dadurch auf die realen Verteilungsspielräume zurück zu stutzen, dass die Überwälzung nicht stabilitätsgerechter Lohnsteigerungen in die Produktpreise durch eine „Politik des knappen Geldes“ verhindert wird. Folge der gestiegenen Lohnstückkosten sind dann allerdings über die Verschlechterung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen ein Rückgang von Produktion und Beschäftigung. Die Arbeitslosigkeit ist dann die Sanktion für lohnpolitisches Fehlverhalten. In künftigen Tarifauseinandersetzungen würden die Gewerkschaften – so die Vorstellung der Monetaristen – berücksichtigen, dass eine aggressive (produktivitätsüberschreitende) Lohnpolitik zu Unterbeschäftigung führen kann. Sie werden folglich aus eigener Einsicht und ohne „Konzertierte Aktionen“ zu einem stabilitätsgerechteren Verhalten veranlasst. Entsprechendes gilt auch mit Blick auf ein nicht stabilitätsgerechtes Verhalten der übrigen gesellschaftlichen Gruppen sowie des Staates selbst. Die Deutsche Bundesbank hat vor allem in den siebziger und achtziger Jahren immer wieder betont, dass sie bei stabilitätswidrigem Verhalten der gesellschaftlichen Gruppen im Zweifel nicht bereit sei, eine Überwälzung der erhöhten Stückkosten und die Produktpreise zuzulassen. Angesichts des hohen Anstiegs der Lohnstückkosten hatte sie 1974 der Kritik an ihrer Politik des knappen Geldes Stand gehalten und bewusst eine „Stabilisierungskrise“ mit der Folge von Produktions- und Beschäftigungseinbrüchen eingeleitet. Es wird sich zeigen, ob auch die EZB in vergleichbaren Konfliktsituationen einen derart stabilitätsorientierten Kurs verfolgen wird. Insgesamt zeigt die Erfahrung, dass im Ergebnis mehr für die Aufrechterhaltung der Tarif- und Preissetzungsautonomie und gegen mehr oder weniger fragwürdige staatliche Eingriffe in die Marktwirtschaft spricht. Eine zusammenfassende Darstellung der Inflationsursachen und der strategischen Ansatzpunkte zur ursachengerechten Bekämpfung der Inflation enthält Übersicht B.5. 3 Strukturelle Arbeitslosigkeit 3.1 Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Deutschland Die Gesamtsituation am deutschen Arbeitsmarkt kann seit einigen Jahren durch das Schlagwort „Massenarbeitslosigkeit“ gekennzeichnet werden. Zwar hat sich die Situation in der jüngeren Vergangenheit partiell verbessert, dennoch waren im Durchschnitt des Jahres 2006 etwa 4,4 Millionen Menschen offiziell als arbeitslos 2. 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 79 Abbildung B.12: Struktureller Anstieg der Arbeitslosigkeit in Deutschland Arbeitslosenquote in Prozent aller Erwerbspersonen. Bis 1990 Westdeutschland, ab 1991 Gesamtdeutschland. p: Prognose. Quelle: Sachverständigenrat (Ursprungsdaten) gemeldet. Hinzu kommt eine Stille Reserve („verdeckte Arbeitslosigkeit), die von der Bundesagentur für Arbeit auf etwa 1,9 Millionen geschätzt wird. Damit waren faktisch mehr als 6 Millionen Menschen in Deutschland arbeitslos. Kennzeichnend für die Entwicklung in der Bundsrepublik Deutschland ist, dass die Unterbeschäftigung von Jahrzehnt zu Jahrzehnt zugenommen, und dass sich die Arbeitslosigkeit auch zunehmend verfestigt hat. Abbildung B.12 verdeutlicht die Entwicklung in Deutschland. Bereits in Übersicht B.2 wurden die Arten der Unterbeschäftigung klassifiziert. Neben einer konjunkturellen Komponente („konjunkturelle Arbeitslosigkeit“) und einer Sockelkomponente (bestehend aus friktioneller und saisonaler Arbeitslosigkeit) wurde eine „zählebige“ strukturelle Komponente der Unterbeschäftigung (bestehend aus einer gesamtwirtschaftlichen „wachstumsdefizitären Arbeitslosigkeit“ und einer teilwirtschaftlichen „strukturellen Arbeitslosigkeit im engeren Sinne“) unterschieden. Wenn im Folgenden von struktureller Arbeitslosigkeit gesprochen wird, ist jeweils die strukturelle Arbeitslosigkeit im weitesten Sinne, bestehend aus der wachstumsdefizitäre Unterbeschäftigung und der strukturellen Arbeitslosigkeit im engeren Sinne (Mismatch-Arbeitslosigkeit) gemeint. Die friktionelle und saisonale Unterbeschäftigung soll im Folgenden als weitgehend stabiler, vom Volumen her nicht zu umfangreicher „Bodensatz“ (etwa 250.000 Personen) vernachlässigt werden, obwohl auch mit Blick auf diese Sockelkomponente ursachengerechte Strategien zu ihrer Verringerung diskutiert werden könnten. In welchem Ausmaß Arbeitslosigkeit konjunkturell oder aber strukturell (im weitesten Sinne) ist, lässt sich nicht direkt beobachten. Hierzu bedarf es geeigneter ökonomischer Analysemethoden. Ein Ansatz zur Separierung der strukturellen Komponente der Unterbeschäftigung ist die Phillips-Kurven-Darstellung. Dabei kann Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte80 sowohl auf die originäre Phillips-Kurven Darstellung von A. W. Phillips (1958) oder aber auch auf die modifizierte Version von P. A. Samuelson und R. M. Solow (1960) zurückgegriffen werden. Alternative Konstellationen auf einer gegebenen Phillips-Kurve sind Ausdruck und Reflex der konjunkturellen Lage. In der Hochkonjunktur ist die Arbeitslosigkeit gering und gleichzeitig die Inflationsrate hoch. In der Rezession ist umgekehrt die Arbeitslosigkeit hoch und die Inflationsrate gering. Verschiebt sich die Phillips-Kurve bei gegebener Inflationsrate (oder gegebener Lohnsteigerungsrate in der originären Version) nach rechts, so ist der darin zum Ausdruck kommende Anstieg der Unterbeschäftigung offensichtlich nicht mehr konjunktureller Natur. Eine derartige Rechtsverschiebung der Phillips-Kurve ist in Deutschland seit Mitte der siebziger Jahre zu verzeichnen (siehe auch Abbildung B.8). Empirische Schätzungen der verfestigten („strukturellen“) Komponente der Unterbeschäftigung basieren auf diesem Phillips-Kurven-Ansatz. Hierzu wird auf der Grundlage ökonometrischer Verfahren die sog. NAWRU (Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment) oder die NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment) ermittelt. Während die NAWRU an der originären Phillips-Kurve (mit den Variablen Lohnsteigerungsrate und Arbeitslosenquote) anknüpft, basiert das NAIRU-Verfahren auf der modifizierten Phillips-Kurve (mit den Variablen Inflationsrate und Arbeitslosenquote). Beide Konzepte haben diejenige Arbeitslosenquote zum Gegenstand, bei der die Lohnsteigerungsraten oder alternativ die Inflationsraten konstant bleiben. Unter einigen Vorbehalten dienen sie damit als grobe Orientierungshilfe für die Höhe der strukturellen Arbeitslosigkeit. Die OECD-Schätzungen einer NAWRU für Deutschland für den Zeitraum 1970 bis 2004 bestätigen die Vermutung eines markanten Anstiegs der NAWRU und damit des nicht konjunkturell bedingten Anteils der Arbeitslosigkeit in Deutschland (siehe Abbildung B.13). Lag die NAWRU im Jahr 1970 noch bei rund 2 Prozent, so stieg sie innerhalb von 20 Jahren um mehr als 4,5 Prozentpunkte. Im Zeitraum 1991 bis 2004 fand eine weitere Zunahme der NAWRU um rund einen Prozentpunkt auf 7,7 Prozent im Jahr 2004 statt. Bei einer tatsächlichen Arbeitslosenquote von 9,3 Prozent – basierend auf den Abbildung B.13: Strukturelle Arbeitslosigkeit in Deutschland Quelle: Sachverständigenrat, JG 2005/06, S. 157 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 81 Angaben der OECD – bedeutet dies, dass der Anteil der konjunkturellen Arbeitslosigkeit an der tatsächlich beobachteten Arbeitslosigkeit im Jahr 2004 in Deutschland weniger als 20 Prozent oder nur 1,6 Prozentpunkte ausmachte. Gut 80 Prozent der Unterbeschäftigung sind in Deutschland offensichtlich struktureller Natur. Gegen diese Art von Schätzungen können allerdings zahlreiche theoretische und praktische Bedenken vorgebracht werden; eine Interpretation sollte deshalb nur mit der notwendigen Zurückhaltung geschehen (Franz, 2006). Gleichwohl lässt sich aus diesen Schätzungen zumindest ableiten, dass die Höhe der nicht konjunkturbedingten oder strukturellen Arbeitslosigkeit in Deutschland in den letzten 25 Jahren beachtlich zugenommen hat. Die größte Herausforderung für die Wirtschaftspolitik ist daher die Bekämpfung der strukturellen Unterbeschäftigung. 3.2 Strukturelle Arbeitslosigkeit im engeren Sinne 3.2.1 Das Mismatching-Problem In der wissenschaftlichen Diskussion wird Arbeit häufig als ein homogener Produktionsfaktor angesehen. Sowohl im klassischen als auch im keynesianischen Arbeitsmarktmodell wird unterstellt, dass Arbeitskraft gleich Arbeitskraft ist. Unterschiede, die beispielsweise im Qualifikationsniveau, in der regionalen Verfügbarkeit und anderen individuellen Merkmalen bestehen, werden nicht berücksichtigt. So wäre der Fall denkbar, dass am Arbeitsmarkt global eine Übereinstimmung herrscht (angebotene und nachgefragte Arbeitsmenge sind identisch), faktisch jedoch ein Ungleichgewicht auf Teilarbeitsmärkten besteht, weil die Struktur des Arbeitsangebots und die Struktur der Arbeitskräftenachfrage nicht übereinstimmen. Daher ist es notwendig, die globale Arbeitsmarktanalyse um die strukturelle Komponente zu erweitern. Folglich wird eine disaggregierte Betrachtung erforderlich, die den Gesamtarbeitsmarkt in verschiedene Teilarbeitsmärkte differenziert. Strukturelle Arbeitslosigkeit kann also immer auftreten, sofern sich die Strukturen des Arbeitskräfteangebots und der Arbeitskräftenachfrage nach bestimmten Merkmalen unterscheiden. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von Mismatch-Arbeitslosigkeit oder von Unterbeschäftigung auf Grund von Merkmals- oder Profildiskrepanzen zwischen Arbeitskräfteangebot und -nachfrage. Wäre die Anpassungsflexibilität (Mobilität) auf beiden Seiten des Arbeitsmarktes (unendlich) hoch, so wären strukturelle Merkmalsdiskrepanzen am Arbeitsmarkt höchstens von kurzer Dauer. Mit Blick auf die Bedeutung der Flexibilität und Mobilität kann strukturelle Arbeitslosigkeit daher auch als Flexibilitäts- oder Mobilitätsmangelarbeitslosigkeit bezeichnet werden. Das beschriebene Problem des Mismatching unterscheidet sich vom Problem der konjunkturellen Arbeitslosigkeit dadurch, dass es sich hierbei nicht um ein gesamtwirtschaftliches, sondern um ein teilwirtschaftliches Phänomen (regionale, berufsspezifische, geschlechts- und/oder altersspezifische Teilarbeitsmärkte) handelt. Darüber hinaus ist Mismatching, im Unterschied zur konjunkturellen Arbeitslosigkeit, ein eher zählebiges Problem und damit in der Regel nicht mit rasch wirkenden Maßnahmen zu bekämpfen. Die Betroffenen sind im Allgemeinen längerfristig arbeitslos bzw. relativ häufig dem Risiko von Arbeitslosigkeit ausgesetzt. Zur Bekämpfung dieser Problemgruppen-Arbeitslosigkeit sind daher spezielle Maßnahmen erforderlich. Strukturelle Arbeitslosigkeit lässt sich im Wesentlichen auf folgende Ursachenkomponenten zurückführen: 2. 2. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte82 Strukturveränderungen auf der Arbeitsangebotsseite:• Demographische Änderungen – Änderung der Erwerbsneigung – Änderung in der Struktur des Qualifikationsniveaus – Änderung der regionalen Verteilung des Arbeitsangebots – Strukturveränderungen auf der Arbeitsnachfrageseite:• Änderungen der Güternachfrage – Sektoraler Strukturwandel – Technologischer Fortschritt und organisatorischer Wandel – Veränderung der internationalen Handelsbeziehungen – Zunehmende Mobilitätsbarrieren auf Seiten des Arbeitskräfteangebots und (in • geringerem Maße) der Arbeitskräftenachfrage sowie mangelnde Flexibilität am Arbeitsmarkt. Angesichts der Komplexität des Phänomens der strukturellen Arbeitslosigkeit können im Folgenden nur die wichtigsten Ursachenfaktoren herausgestellt werden. Zudem weisen die Ursachenfaktoren einen hohen Interdependenzgrad auf. Dies bedeutet, dass Ungleichgewichte auf Teilarbeitsmärkten nicht zwingend dort in Erscheinung treten müssen, wo sie verursacht wurden. Anders formuliert: Nicht bei den jeweils betroffenen „Problemgruppen“ muss auch die Ursache der Arbeitslosigkeit gesucht werden. Arbeitsmarktungleichgewichte können vielmehr mehr oder weniger über das gesamte System des Arbeitsmarktes fluktuieren. So kann z. B. ein Ärztemangel zur Arbeitslosigkeit von Krankenschwestern führen. Dieser hohe Interdependenzgrad wirft nicht nur bei der Diagnose der tiefer liegenden Ursachen der strukturellen Arbeitslosigkeit erhebliche Probleme auf, sondern auch bei der Formulierung einer ursachengerechten Strategie. Arbeitsmarktpolitik ist gerade deswegen eine Kunst, die besondere systematische Einsichten erfordert, weil die vereinfachende Isolierung von Ungleichgewichten unzulässig ist und bei jedem gedanklichen Schritt stets sämtliche Interdependenzen beachtet werden müssen. Die aktive Beschäftigung mit Interdependenzen ist geradezu ein Definitionsmerkmal moderner Arbeitsmarktpolitik. 3.2.2 Arbeitsangebotsseitige Ursachen der strukturellen Arbeitslosigkeit a) Demographische Veränderungen Die Bedeutung der demographischen Dynamik für die Entwicklung des Arbeitsangebots wurde noch bis vor wenigen Jahren deutlich unterschätzt. Der Grund hierfür liegt im schleichenden und daher kaum merklichen Tempo, welches typisch für die Bevölkerungsentwicklung ist. Gleichzeitig unterliegen demographische Veränderungen einer starken Eigendynamik mit zwei zentralen Merkmalen: Zum einen sind demographische Veränderungen sehr gut quantifizierbar und zum anderen können sie massive Umwälzungen verursachen. Die Folgen dieser beiden Eigenschaften für den Arbeitsmarkt werden sehr schnell deutlich, wenn man beispielsweise die Entwicklung der Fertilität (Geburtenverhalten), die eine treibende Kraft demographischer Dynamik ist, in der Bundesrepublik Deutschland betrachtet. Der Entwicklungsverlauf kann vereinfacht in zwei Phasen unterteilt werden: In den fünfziger und bis Mitte der sechziger Jahre lag die durchschnittliche Kinderzahl je Frau noch deutlich über dem für eine Stabilisierung der Bevölkerung erforderlichen Bestandserhaltungsfaktor von 2,1. Ende der sechziger Jahre fiel dieser Wert jedoch rapide und es begann eine zweite Phase mit einem in- 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 83 zwischen deutlich unter 2,1 verharrenden Geburtenniveau. Im Jahr 2005 lag dieser Faktor mit einem Wert von 1,34 Kindern je Frau rund ein Drittel unter dem Wert, bei dem die Bevölkerungszahl konstant bleiben würde. Die Folgen die hieraus für die Entwicklung des Arbeitsangebots entstehen, sind im Zeitablauf durchaus unterschiedlich, da die Jahrgänge in der Alterspyramide nach oben wandern. Zunächst hatte der „Babyboom“ der in den Jahren 1955 bis 1970 Geborenen keine nennenswerten Konsequenzen für den Arbeitsmarkt lediglich indirekt kam es zu einem leichten Rückgang des Arbeitsangebots, da sich mehr Eltern mit Erziehungsaufgaben beschäftigten. Die ersten Folgen zeigten sich nach dem Eintritt der geburtenstarken Jahrgänge in den Arbeitsmarkt ab etwa 1970. Die Konkurrenz um Ausbildungs- und Studienplätze und – zeitlich etwas verzögert – um Einstiegspositionen verschärfte sich. Gleichzeitig befanden sich jedoch die stark besetzten Kohorten der geburtenstarken Jahrgänge mitten im Erwerbsleben, sodass allein demographisch bedingt das Arbeitsangebot anstieg. Hieraus ergab sich ein arbeitsangebotsseitiger Druck auf den Arbeitsmarkt der, bei konstantem Arbeitsplatzangebot zu demographischer Arbeitslosigkeit führte. Das Erwerbspersonenpotenzial erhöhte sich in dieser Phase (1970 bis 1990) um etwa 5 Mio. Personen bzw. um knapp 20 Prozent. Die Zahl der Arbeitslosen stieg auf etwa 2 Mio. Personen und die Arbeitslosenquote von weniger als 1 Prozent auf mehr als 7 Prozent. Verstärkt wurde der Druck auf den Arbeitsmarkt durch einen parallel zu verzeichnenden deutlichen Anstieg der Erwerbsbeteiligung von Frauen. Der Anstieg der Unterbeschäftigung war in dieser Phase zwar nicht ausschließlich demographisch bedingt, dennoch war die demographische Komponente der Unterbeschäftigung die bestimmende Ursache der Zunahme der Arbeitslosigkeit in dieser Periode. Der Ausstieg der stark besetzten Kohorten aus dem Erwerbsleben wird etwa ab dem Jahr 2010/15 erwartet. Das Erwerbspersonenpotenzial wird sich daher etwa ab dem Jahr 2010 rückläufig entwickeln. Er wird den Arbeitsmarkt in entgegen gesetzter Richtung beeinflussen. b) Veränderungen der Erwerbsneigung Auch Änderungen des Erwerbsverhaltens können zu strukturellen Veränderungen des Arbeitskräfteangebots führen. Anders als demographische Veränderungen zeigen sich Anpassungen im Erwerbsverhalten jedoch deutlich kurzfristiger. Dies gilt insbesondere für Frauen, deren Erwerbsneigung immer weniger durch das Drei-Phasen-Schema (hohe Erwerbsbeteiligung nach der Ausbildung, niedrige einige Jahre später wegen Heirat bzw. Geburt der Kinder, erneute hohe Werte, wenn die Kinder im schulpflichtigen Alter sind) beschrieben werden kann. Bei ihnen zeigt sich vielmehr ein genereller Trend hin zu einer höheren Erwerbsbeteiligung. Die Folge ist ein steigender Anteil weiblicher Arbeitnehmer an den gesamten potenziellen Erwerbspersonen und gegebenenfalls eine zunehmende geschlechtsspezifische Arbeitslosigkeit. c) Strukturänderungen des qualifikationsspezifischen Arbeitskräfteangebots Arbeitslosigkeit kann auch Folge eines fehlstrukturierten qualifikationsspezifischen Arbeitsangebots entstehen. Ein derartiger Mismatch besteht dann, wenn sich das Bildungssystem weitgehend unabhängig vom Beschäftigungssystem entwickelt, wie dies beispielsweise beim deutschen Numerus-clausus-System der Fall ist, das sich an den vorhandenen Kapazitäten der Hochschulen, nicht jedoch am Bedarf orientiert. Eine bedarfsorientierte Ausbildung setzt allerdings voraus, dass der Qualifikationsbedarf hinreichend exakt vorausgeschätzt werden kann. Angesichts der Komplexität und der Langfristigkeit des Prognoseproblems kann jedoch nur eine bedingte Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte84 Treffgenauigkeit derartiger „manpower-requirement“-Bildungsplanungsansätze erwartet werden. Zudem ist zu berücksichtigen, dass aus verfassungsrechtlichen Gründen (Freiheit der Berufswahl) eine staatliche Lenkung der Berufswahl nicht in Betracht kommen kann. Die effektiven Berufswahlentscheidungen orientieren sich zudem häufig an aktuellen Engpasssituationen, und weniger an möglicherweise zur Verfügung stehenden Arbeitsmarktprognosen. Es ist allerdings keineswegs sicher, dass diese Engpässe auch noch nach der Ausbildungsphase bestehen. Erfahrungsgemäß dauert es längere Zeit, bis die erworbenen Qualifikationen (etwa durch Umschulungen) mit dem Qualifikationsbedarf kompatibel werden. Bei fehlstrukturiertem Qualifikationsangebot ist daher ein gewisser Sockel an qualifikationsspezifischer Arbeitslosigkeit kaum zu vermeiden. 3.2.3 Arbeitsnachfrageseitige Ursachen der strukturellen Arbeitslosigkeit Die zentralen Ursachen für das Entstehen struktureller Arbeitslosigkeit sind in den Veränderungen auf der Arbeitsnachfrageseite zu sehen. Dies gilt insbesondere für die Bundesrepublik Deutschland, was im Folgenden gezeigt wird. a) Sektoraler Strukturwandel und strukturelle Arbeitslosigkeit aa) Zusammenhänge zwischen sektoralem Strukturwandel und Beschäftigung Von einem sektoralem Wandel der Produktionsstruktur spricht man, wenn sich die Wertschöpfungsanteile der einzelnen Sektoren (jeweils in Prozent der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung) im Zeitablauf verändern. Dieser Strukturwandel ist in unterschiedlichen Wachstumsraten der Wirtschaftssektoren begründet: Der prozentuale Sektoranteil sinkt in unterdurchschnittlich wachsenden Sektoren und steigt in Branchen mit überdurchschnittlichem Wachstum. Sektoraler Strukturwandel bedeutet also, dass einzelne Branchen schrumpfen, während gleichzeitig andere Branchen wachsen. Sektoraler Wandel ist notwendige Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum, denn keine Gesellschaft kann auf Dauer mit konstanten Strukturen wachsen. Die Veränderung der sektoralen Zusammensetzung ist daher nicht nur Folge, sondern auch Voraussetzung einer wachsenden Wirtschaft. Wollte man politisch den Strukturwandel (z. B. über Erhaltungssubventionen) verlangsamen oder gar gänzlich stoppen, so wäre eine Verlangsamung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung die Folge einer derartigen Wirtschaftspolitik. Sektoraler Güterstrukturwandel und sektoraler Beschäftigungsstrukturwandel sind eng miteinander verknüpft: Sinkende Produktionsanteile sind i. d. R. mit sinkenden Erwerbstätigenanteilen dieses Sektors, steigende Produktionsanteile mit steigenden sektoralen Erwerbstätigenanteilen verbunden. Abweichungen von diesem generellen Muster sind nur vereinzelt und nur auf relativ niedriger Aggregationsebene zu beobachten. Vollzieht sich dieser Strukturwandel nicht zu rasch, so kann er beschäftigungspolitisch relativ problemlos über die natürliche Fluktuation, also die natürlichen Zu- und Abgänge zum bzw. vom Arbeitsmarkt bei Beginn bzw. beim Ende der Erwerbsphase bewältigt werden. Zudem ist zu beobachten, dass in einer rasch wachsenden Wirtschaft der Strukturwandel beschäftigungspolitisch problemloser bewältigt wird als bei geringerem gesamt wirtschaftlichen Wachstums. Grundsätzlich wäre der Strukturwandel beschäftigungsneutral, da Strukturwandel zunächst nur bedeutet, dass an einer Stelle Arbeitsplätze wegfallen und an anderer Stelle neue Arbeitsplätze entstehen. Dies gilt jedoch nur dann, wenn: 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 85 die tatsächliche Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte nicht hinter den durch den • sektoralen Strukturwandel ausgelösten Anpassungserfordernissen zurückbleibt, wenn also bei den Arbeitskräften die Mobilitätsfähigkeit und Mobilitätsbereitschaft derart hoch ist, dass die beschäftigungspolitischen Konsequenzen des Strukturwandels aufgefangen werden können bzw. im Zuge des wirtschaftlichen Wachstums in ausreichendem Umfang neue Ar-• beitsplätze entstehen, um die im Zuge des Strukturwandels wegfallenden Arbeitsplätze zu ersetzen. Im letztgenannten Fall gewinnt der Strukturwandel allerdings eine gesamtwirtschaftliche, nicht mehr nur teilwirtschaftliche Dimension: bleibt das gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzangebot hinter den in den schrumpfenden Sektoren vernichteten Arbeitsplätzen zurück, so entsteht eine gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzlücke („growth gap“). Die Ursache ist ein „zu geringes“ gesamtwirtschaftliches Wachstum. Arbeitskräftenachfrage (Arbeitsplatzangebot) und Arbeitskräfteangebot klaffen zunehmend auseinander. Die durch diese Wachstumslücke entstehende Arbeitslosigkeit kann als wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit bezeichnet werden. Sie ist gesamtwirtschaftlicher Natur und nicht mehr nur auf Merkmalsdiskrepanzen zwischen Arbeitskräfteangebot und Arbeitskräftenachfrage zurückzuführen. Da es sich regelmäßig um eine länger anhaltende Erscheinung handelt, ist sie in zeitlicher Hinsicht ein „strukturelles“ Phänomen (siehe hierzu den auch den folgenden Abschnitt). Am einfachsten lassen sich die Wirkungen des sektoralen Strukturwandels an Hand der sogenannten Drei-Sektoren-Hypothese erläutern. Vertreter dieser Hypothese sind – mit unterschiedlicher Ausprägung – Clark, Fisher und Fourastié. Danach erfolgt eine Differenzierung der gesamten Volkswirtschaft in die drei Sektoren: Primärer Sektor• (Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei), Sekundärer Sektor• (warenproduzierendes Gewerbe, Wasserversorgung, Bergbau, verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe) und Tertiärer Sektor• (private und staatliche Dienstleistungen). Differenziert man die gesamtwirtschaftliche Entwicklung der Industriestaaten anhand dieser drei Sektoren, so ist im langfristigen Verlauf eine charakteristische Veränderung des prozentualen Anteils dieser drei Makrosektoren an der gesamtwirtschaftlichen Produktion bzw. an der Gesamtbeschäftigung festzustellen: Der primäre Sektor weist im Zeitablauf einen stark fallenden Anteil, der sekundäre Sektor einen zunächst zunehmenden, dann aber wieder abnehmenden Anteil und der tertiäre Sektor schließlich einen kontinuierlich zunehmenden Anteil auf (vgl. auch Abbildung B.14). Hinweis: Die Entwicklungen für den Wertschöpfungs- und den Beschäftigungsanteil sind in der Realität nicht vollständig deckungsgleich! Die Abnahme des Anteils des primären Sektors ist in allen Industrieländern zu beobachten, ebenso die Zunahme des sekundären Sektors. Strittig ist, inwieweit es sich hierbei quasi um eine „gesetzmäßige“ Entwicklung handelt, die es erlauben würde, eine „Normalstrukturhypothese“ aufzustellen. In einzelnen Ländern sind jedenfalls ins Gewicht fallende Abweichungen von diesem charakteristischen Verlaufsmuster feststellbar, so verfügen zum Teil Entwicklungsländer mit einen relativ geringen Pro-Kopf-Einkommen infolge eines hohen Anteils der Tourismuswirtschaft über einen von der „Normalstruktur“ abweichenden hohen Anteil des tertiären Sektors. Insgesamt ist festzustellen, dass in den entwickelten Industrieländern eine Umstrukturierung zum tertiären Sektor erfolgt ist. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte86 Die Ursachen des Strukturwandels liegen in erster Linie auf der Nachfrageseite: Veränderungen der Nachfrage nach Waren und Diensten ziehen entsprechende Veränderungen der Produktionsstruktur und der Beschäftigtenstruktur nach sich; denn in einem marktwirtschaftlichen System mit freier Konsumwahl entscheiden letztlich die Verbraucher über die Struktur des Angebots. Veränderungen in der Zusammensetzung der Verbrauchsgüternachfrage, wie sie der Anstieg des Einkommens- und Lebensstandards mit sich bringt, sind somit eine der wichtigsten Ursachen für den Wandel der Produktionsstruktur. Wirtschaftssektoren, die Güter mit einer hohen Einkommenselastizität der Nachfrage produzieren, gehören daher regelmäßig zu den „Strukturgewinnern“; Wirtschaftssektoren, die Güter mit einer geringen Einkommens elastizität der Nachfrage produzieren, sind eher die „Verlierer“ im Strukturwandel. ab) Technischer und organisatorischer Fortschritt Beschäftigungsstruktur und Produktionsstruktur können sich sowohl synchron als auch unterschiedlich entwickeln. Entscheidend für den Verlauf ist vor allem die Entwicklung der sektoralen Arbeitsproduktivität (wπA) in Relation zum sektoralen Produktionswachstum (wY). Die Arbeitsproduktivität (πA) dient vielfach als Maß für den technischen und organisatorischen Fortschritt in einer Volkswirtschaft bzw. in einem Wirtschaftszweig. Sie gibt an, mit welchem quantitativen Arbeitsvolumen (A) der Output (Y) erzeugt worden ist: A = Y A A = Y E · h bzw. Wertschöpfungsanteil oder Erwerbstätigenanteil 1850 Zeit 2007 Primärer Sektor Sekundärer Sektor Tertiärer Sektor % Abbildung B.14: Der sektorale Strukturwandel (schematische Darstellung) 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 87 Das jährliche Arbeitsvolumen (A) ergibt sich durch Multiplikation der Zahl der Erwerbstätigen (E) mit der durchschnittlichen Jahresarbeitszeit (A = E · h). Erhöht sich auf Grund von technischen und organisatorischen Fortschritten die Arbeitsproduktivität, so bedeutet dies offensichtlich, dass ein gegebenes Produktionsvolumen (• Y) mit einem geringeren Arbeitsvolumen, also einer geringeren Zahl Erwerbstätiger (Freisetzungseffekt des technischen Fortschritts) oder einer geringeren jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit (Freizeiteffekt des technischen Fortschritts) erzeugt werden kann, oder mit einem gegebenen Arbeitsvolumen (unveränderte Zahl Erwerbstätiger bei un-• veränderter jahresdurchschnittlicher Arbeitszeit) ein höherer Output (Y) erstellt werden kann. Da durch technischen Forschritt (c. p.) die volkswirtschaftliche (oder sektorale) Produktionskapazität steigt kann dieser Fall als „Potenzial- oder Wohlstands stei gerungs effekt des technischen Fortschritts“ bezeichnet werden. Produktivitätssteigerungen erhöhen damit (c. p.) zugleich den volkswirtschaftlichen Verteilungsspielraum. Bei sektoraler Betrachtung sind die in Übersicht B.6 dargestellten Konsequenzen für die sektorale Beschäftigungsentwicklung zu verzeichnen: Fallkonstellation Erläuterung Sektorale Arbeitskräftefreisetzung wπA > wY Branchen mit einem im Vergleich zum Produktivitätsfortschritt geringen Produktionswachstum: Der Freisetzungseffekt des technischen Fortschritts ist größer als der Mehrbeschäftigungseffekt infolge des wirtschaftlichen Wachstums. Der Sektor spart infolge des technischen Fortschritts mehr Arbeitskräfte ein, als er im Zuge des (im Vergleich zum Produktivitätswachstum „zu geringen“) Produktionswachstums wieder beschäftigen kann. Der Sektor setzt also per Saldo Arbeitskräfte frei. Der Beschäftigungsanteil sinkt. Diese Entwicklung ist seit Jahrzehnten für den primären Sektor typisch. Sie ist aber seit Anfang der siebziger Jahre auch für den sekundären Sektor kennzeichnend. Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene hätte diese Konstellation (c. p.) einen Rückgang der Beschäftigung zur Folge. Sektorale Arbeitskräfteabsorption wπA < wY Branchen mit einem im Vergleich zum Produktivitätsfortschritt hohen Produktionswachstum: Der Freisetzungseffekt des technischen Fortschritts ist kleiner als der Mehrbeschäftigungseffekt als Folge des Produktionswachstums. Bezogen auf einen Wirtschaftszweig bedeutet dies, dass dieser Sektor Arbeitskräfte absorbieren kann. Diese Entwicklung war bis Ende der sechziger Jahre für den sekundären Sektor typisch; sie ist seit Jahrzehnten für den tertiären Sektor kennzeichnend. Infolge der auf gesamtwirtschaftlicher Ebene insgesamt zu geringen Wachstumsdynamik reicht allerdings die Absorptionsfähigkeit des tertiären Sektors offensichtlich nicht mehr aus, um die in anderen Sektoren freigesetzten Arbeitskräfte wiederbeschäftigen zu können. Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene ist eine derartige Konstellation (c. p.) Voraussetzung dafür, dass die Erwerbstätigkeit insgesamt gesteigert werden kann. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte88 Fallkonstellation Erläuterung Beschäftigungsneutralität wπA = wY Branchen mit einem im Vergleich zum Produktivitätsfortschritt gleichen Produktionswachstum: Freisetzungseffekt des technischen Fortschritts und Mehrbeschäftigungseffekt des wirtschaftlichen Wachstums entsprechen sich. Die Freisetzungsrate entspricht der Arbeitskräfteabsorptionsrate. Sektoral und gesamtwirtschaftlich betrachtet bleibt die Beschäftigung unverändert. Geht man davon aus, dass das Produktivitätswachstum größer Eins ist (z. B. 1,5 Prozent), so bedeutet dies, dass die Volkswirtschaft (c. p.) ebenfalls um 1,5 Prozent wachsen muss, damit eine notwendige Voraussetzung für die Aufrechterhaltung der im Ausgangszeitpunkt bestehenden Beschäftigungssituation gegeben ist. Diese Wachstumsrate wird auch als Beschäftigungsschwelle bezeichnet. Hinreichend ist diese Bedingung allerdings nur dann, wenn im Zuge des Strukturwandels die Umstrukturierung der Arbeitskräfte reibungslos erfolgt und keine Mismatch-Situationen auftreten. Herrscht wie seit Jahrzehnten in Deutschland Unterbeschäftigung, so muss (c. p.) das Produktionswachstum die Beschäftigungsschwelle übersteigen, wenn eine bestehende Unterbeschäftigung abgebaut werden soll. Übersicht B.6: Arbeitsmarkteffekte sektoraler Produktivitäts- und Produktionsfallgruppen Auch Veränderungen der innerbetrieblichen Organisationsstrukturen sind eng mit den Folgen des technologischen Wandels verbunden. Sie sind zum Teil über die Veränderung der Arbeitsproduktivität erfasst. Organisatorische Änderungen können aus der Abschaffung alter tayloristischer Arbeitsorganisationsstrukturen entstehen. Zentrales Kennzeichen neuerer Organisationskonzepte sind flachere Hierarchien, wobei der Verantwortung und Kompetenz des einzelnen Mitarbeiters eine besondere Bedeutung zukommt. Die zunehmende Dezentralisierung schafft neue Freiräume für den Einzelnen, wodurch eine genauere Überwachung seiner Tätigkeiten nicht mehr möglich ist. Hierdurch erhöhen sich die Anforderungen an die Mitarbeiter, was tendenziell zu einer verstärkten Nachfrage nach höheren Qualifikationen führt. ac) Veränderungen der internationalen Arbeitsteilung Neben den genannten Gesichtspunkten rückt in der jüngsten Vergangenheit zunehmend ein neuer Aspekt in die Diskussion, der sich mit den Folgen des Wegfalls der internationalen Handelsschranken für Waren und Dienstleistungen infolge der Globalisierung der Weltwirtschaft befasst. Dieser Punkt ist speziell für die Bundesrepublik Deutschland von zentraler Bedeutung, da sie als „Exportweltmeister“ (rund ein Drittel des gesamten deutschen Bruttoinlandsprodukts wird exportiert) ganz besonders von einer Veränderung der Weltmärkte abhängig ist. Als Folge des zunehmenden Abbaus der Handelsschranken ist damit zu rechnen, dass die internationalen Handels aktivitäten steigen. Dies liegt darin begründet, dass sich die verschiedenen Länder hinsichtlich ihrer Produktionsmöglichkeiten unterscheiden, über unterschiedliche Ausstattungen an Produktionsfaktoren verfügen und daher gegebenenfalls Wettbewerbsvorteile aus günstigeren relativen Preise ziehen können. Deshalb werden sich diese Länder bei ihrer Intensivierung der Handelsaktivitäten auf diejenigen Produktionen konzentrieren, bei denen sie über einen komparativen Vorteil verfügen. Viele Länder Asiens verfügen aufgrund des rasanten Bevölkerungswachstums über einen großen Bestand an Arbeitskräf- 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 89 ten. Diese Länder können daher arbeitsintensive Produkte besonders preisgünstig produzieren. Die Bundesrepublik Deutschland ist im Vergleich hierzu relativ reich an gut- und hochqualifizierten Arbeitskräften und wird sich daher verstärkt auf die Produktion von entsprechenden Gütern spezialisieren (müssen). Dies hat zur Folge, dass es durch die Intensivierung des internationalen Handels zu einer Verschiebung der deutschen Arbeitsnachfrage in Richtung eines höheren Qualifikationsniveaus kommt. Gering Qualifizierte sind daher verstärkt von Arbeitslosigkeit bedroht. 3.2.4 Mobilitätsbarrieren und mangelnde Flexibilität als Ursachen struktureller Arbeitslosigkeit Strukturelle Arbeitslosigkeit würde nicht auftreten, wenn sich das Arbeitskräfteangebot unendlich schnell an die sich ändernde Arbeitskräftenachfrage anpassen könnte. Wenn also beispielsweise aus einem Bleisetzer sofort ein Softwareingenieur werden könnte, gäbe es das Phänomen einer strukturellen oder mobilitätsdefizitären Arbeitslosigkeit nicht. Dies ist jedoch ein rein theoretischer Grenzfall. In der Realität existieren Mobilitätsbarrieren, die eine rasche Beseitigung von Ungleichgewichten auf Teilarbeitsmärkten behindern. Die bedeutendsten Mobilitätshemmnisse sind: Lohnstrukturen, von denen falsche Knappheitssignale ausgehen,• eine zunehmende Spaltung (Segmentierung) der Teilarbeitsmärkte und/oder • eine abnehmende Mobilitäts- bzw. Anpassungsflexibilität auf Seiten der Arbeitneh-• mer. a) Arbeitsmarktwirkungen einer nicht marktkonformen Lohnstruktur Der Lohn ist der Preis für den Produktionsfaktor Arbeit. Er ist zugleich der wichtigste Preis in einer Marktwirtschaft, denn er lenkt wie kein anderer Preis die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens. Die Lohnkosten sind bei vielen Produkten ein zentraler Bestandteil der Herstellungskosten. Der zu zahlende Lohn ergibt sich in einer Marktwirtschaft aus dem Zusammenspiel von Arbeitsangebot und -nachfrage. Auf freien Märkten ist er am gleichen Ort und zur gleichen Zeit für die gleiche Arbeitsleistung identisch. In diesem Fall gehen von den Löhnen die „richtigen“ Steuerungssignale aus. Lohndifferenzen entstehen dann, wenn sich entweder der Leistungs ort, der Leistungszeitpunkt oder der Leistungsgegenstand, also die Qualität der Arbeit, unterscheidet. Der Lohn wäre wenn Unterschiede in mindestens einer der drei Dimensionen auftreten nur dann gleich, wenn auch die Knappheitsverhältnisse jeweils identisch wären. Ansonsten unterscheidet er sich und spiegelt die Situationen auf den einzelnen Teilarbeitsmärkten wider. Lohndifferenzen sind daher gerechtfertigt und auch notwendig, um den Produktionsfaktor Arbeit effizient zu nutzen. Die Höhe der Lohndifferenzen ist dann exakt so hoch, dass alle Teilarbeitsmärkte ausgeglichen sind. Wären sie das nicht, käme es zu Ausgleichsprozessen beispielsweise in der Form, dass Unternehmen ihre Produktionsstätten verlagern oder Arbeitskräfte bereit sind in einer anderen Branche zu arbeiten, neue Qualifikationen zu erlernen oder den Arbeitsort zu wechseln. Mit anderen Worten: Ein Ausgleichsprozess erfordert Mobilität und zwar in Form von sektoraler Mobilität, qualifikationsspezifischer Mobilität und/oder regionaler Mobilität. Die Lohnsignale müssen umso stärker ausfallen, je geringer die Mobilitätsbereitschaft der Arbeitnehmer ist bzw. je höher die Mobilitätskosten sind. Eine rückläufige Mobilitätsbereitschaft bzw. ein Anstieg der Mobilitätskosten erfordert 2. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte90 daher eine stärkere Differenzierung in den Lohnrelationen. Die markträumenden Lohndifferenzen lassen sich allerdings weder theoretisch noch empirisch ermitteln. Allenfalls kann ex post festgestellt werden, dass, da auf einem Teilarbeitsmarkt ein Arbeitskräfteüberschuss bestand, während gleichzeitig auf einem anderen Teilarbeitsmarkt ein Arbeitskräftedefizit herrscht, die Lohndifferenzierung offensichtlich nicht ausgereicht hat, um den Ausgleich herbeizuführen. Genau dies trifft für den deutschen Arbeitsmarkt zu. Seine Lohnstruktur sendet Signale an die Marktteilnehmer aus, die nicht die „wahren“ Knappheitsverhältnisse reflektieren und behindert somit den Selbststeuerungsmechanismus des Marktes. Dies soll an einem regionalen Beispiel erläutert werden: Die gesamtwirtschaftliche Produktivität (Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen) stieg zwar in den neuen Bundesländern in den Jahren nach der Wiedervereinigung merklich an, sie erreicht gleichwohl nur etwa zwei Drittel des westdeutschen Niveaus. Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit würde zwischen Ost- und Westdeutschland dann spiegelbildlich verlaufen, wenn auch die Lohnrelationen dem Ost-West-Gefälle bei der Arbeitsproduktivität entsprechen würden. Genau genommen könnte die Lohnrelation aus ostdeutscher Perspektive sogar etwas ungünstiger sein, um die Mobilität zu motivieren bzw. die Kosten der Mobilität zu kompensieren. Die Datenlage verdeutlicht jedoch, dass das Gegenteil der Fall ist: Die ostdeutschen Löhne entsprechen den westdeutschen weitgehend. Die Folge ist eine überdurchschnittliche hohe lohnkosteninduzierte bzw. klassische Arbeitslosigkeit. Zu ähnlichen Ergebnissen gelangt man auch bei Vergleichen von Teilarbeitsmärkten. Die Ursache liegt jeweils in der mangelnden Differenzierung der Löhne. Eine gleichgerichtete Entwicklung der Teilarbeitsmärkte käme (unter sonst gleichen Umständen) nur dann zu Stande, wenn sich die Lohnstruktur an die Struktur der Arbeitsproduktivität angleichen würde. Dies ist allerdings in Deutschland mit ihrer vergleichsweise geringen Lohndifferenzierung nur bedingt der Fall. Flächentarifverträge und ein (zu) hohes Niveau an Lohnersatzleistungen haben zur Konsequenz, dass die Löhne ihre Funktion als Knappheitsindikatoren nicht genügend wahrnehmen und somit Arbeitslosigkeit entstehen kann. b) Segmentierte Arbeitsmärkte als Mobilitätsbarriere Strukturelle Arbeitslosigkeit kann gemäß der Segmentaktionstheorie auf eine verstärkte Spaltung der Teilarbeitsmärkte zurückgeführt werden. Die Folge ist, dass sich die Arbeitslosigkeit bei Problemgruppen der Arbeitsmarktpolitik konzentriert. Mittels des Segmentierungsansatzes wird insbesondere versucht zu erklären, warum bestimmte Gruppen häufiger von Arbeitslosigkeit betroffen sind als andere. Zu den grundlegendsten Aussagen der Segmentierungsansätze gehört die These, dass eine häufige Betroffenheit von Arbeitslosigkeit bestimmter Problemgruppen weniger auf individuelle Eigenschaften der Arbeitsanbieter zurückzuführen ist, sondern primär aus der Arbeitsplatzstruktur resultiert. Geringere Beschäftigungsdauer und häufige Betroffenheit von Arbeitslosigkeit sind danach Folge ungünstiger Arbeitsmarktbedingungen und sozialer Diskriminierungen. Unterstellt wird hierbei im Prinzip eine Polarisierung der Arbeitsplätze: Einerseits finden sich vornehmlich bei privaten Großbetrieben und beim Staat Arbeitsplatzbereiche, die den Arbeitnehmern stabile Beschäftigung und Karrieremöglichkeiten bieten (primäre Erwerbspersonen), andererseits gibt es Bereiche mit vergleichsweise geringer Arbeitsplatzsicherheit und fehlenden Weiterentwicklungsmöglichkeiten (sekundäre Erwerbspersonen). Zu diesen erwerbsinstabilen Gruppen zählen insbesondere Frauen, Jugendliche 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 91 und Personen mit Migrationshintergrund. Schlechte Arbeitsplätze mit geringer Bezahlung, starker Belastung und vergleichsweise geringer Aussicht auf beruflichen Aufstieg charakterisieren diese Gruppe. Die betroffenen Personen sind in der Regel höheren Beschäftigungsrisiken ausgesetzt als diejenigen der Gruppe der primären Erwerbs personen. Nach Ansicht von Segmentationstheoretiker wird sich die Verteilung der Arbeitsplätze langfristig nicht von sich aus ändern, eher ist mit einer verstärkten Segmentierung zu rechnen. Die sekundären Erwerbspersonen sind zudem häufiger von konjunktureller Arbeitslosigkeit betroffen als die primären Gruppen, denn auf Seiten der Arbeitskräftenachfrage besteht ein grundlegendes Interesse an der Aufrechterhaltung eines qualifizierten Stammpersonals. Gleichzeitig wird durch das Angebot an Weiterqualifizierungs- und Karrieremöglichkeiten die unternehmensübergreifende „externe Mobilität“, die aus Sicht der Unternehmen Kosten verursacht, bei der sekundären Gruppe so gering als möglich gehalten. Während die primary workers folglich den Einflüssen von Nachfrageschwankungen und strukturellen Veränderungen weitgehend entzogen sind, wirken sich diese Faktoren bei den sekundären Erwerbspersonen besonders aus. Die duale Struktur des Arbeitsmarktes wird teilweise noch durch gewerkschaftliche Aktivitäten, wie Senioritätsregelungen und Rationalisierungsschutzabkommen, gefördert. c) Mobilitätsbarrieren auf Seiten des Arbeitskräfteangebots Vom sektoralen Produktionsstrukturwandel und vom technisch-organisatorischen Wandel gehen hohe Anforderungen an die berufliche Mobilität der Arbeitskräfte aus. Die hieraus resultierenden beruflichen Anpassungserfordernisse konnten in der Vergangenheit zum Teil durch die natürliche Fluktuation am Arbeitsmarkt, d. h. durch den Ersatz von Erwerbstätigen, die durch Pensionierung, Tod oder Auswanderung ausscheiden, durch Absolventen des Bildungssystems, Personen aus der Stillen Reserve oder Zuwanderungen aus dem Ausland bewältigt werden. Der Beitrag der natürlichen Flexibilität reicht jedoch inzwischen nicht mehr aus, um den beruflichen Anpassungserfordernissen zu genügen. Der natürliche Austauschprozess kann zudem durch Fehlqualifizierung der neu ins Erwerbsleben eintretenden Arbeitskräfte erschwert werden. Insgesamt ist jedoch die berufliche Mobilität in Deutschland vergleichsweise hoch. Da (Um-) Qualifizierungen immer erheblich Zeit in Anspruch nehmen, ist eine gewisse qualifikationsspezifische Arbeitslosigkeit faktisch unvermeidlich. Geringer ausgeprägt als die berufliche Mobilität ist die regionale Mobilität. Untersuchungen lassen hier ein größeres Beharrungsvermögen erkennen. Regionale Beharrungstendenzen stehen nicht immer mit den regionalen Beschäftigungsbedingungen im Einklang. Man kann zwischen objektiven und subjektiven regionalen Mobilitätshemmnissen unterscheiden: Zu den • objektiven mobilitätshemmenden Faktoren zählen die mit einem Wohnortwechsel verbundenen Umzugskosten, sowie die Kosten und der Zeitaufwand für das Pendeln zwischen Wohnort und Arbeitsplatz. Die regionale Mobilität Arbeitsloser unterliegt jedoch auch deshalb fühlbaren Restriktionen, weil die Ehepartner vermehrt berufstätig sind und damit ein Standortwechsel vielfach kaum in Betracht kommt. Subjektive Mobilitätshemmnisse • ergeben sich aus emotionalen Bindungen an den bisherigen Wohnort, an Haus- und Wohnungseigentum und das soziale Umfeld. Speziell bei älteren Arbeitnehmern ist die regionale Mobilitätsbereitschaft eher Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte92 gering. Zudem haben die lokalen sozialen Beziehungen für die geringer qualifizierten Arbeitnehmer eine größere Bedeutung als für die höher qualifizierten Arbeitskräfte. Regionale Immobilitäten können also zu einer Erhöhung der regionalen Arbeitslosigkeit beitragen. Derartige Beharrungstendenzen lassen sich nur bedingt durch regionale Mobilitätshilfen für die Arbeitnehmer mindern. Die regionalen Wanderungen reichten in der Vergangenheit nicht aus, um die regionalen Arbeitsmärkte auszugleichen. Langfristig werden zudem durch eine hohe regionale Mobilität der Arbeitskräfte, die regionalen Beschäftigungsprobleme eher verschärft, denn gemildert: Eine permanente Abwanderung (sog. passive Sanierung) verstärkt die Standortnachteile strukturschwacher Regionen. Da vor allem die jüngeren Arbeitskräfte regional mobil sind und die älteren Arbeitnehmer in der Region verbleiben, ergibt sich eine entsprechende Veränderung der Altersstruktur des regionalen Arbeitskräfteangebots, woraus weitere Standortnachteile erwachsen. Regionale Mobilität der Arbeitskräfte ist also ambivalent: Kurzfristig wirkt sie auf einen Ausgleich der interregionalen Arbeitsmärkte hin • und verringert die regionale Arbeitslosigkeit; langfristig verstärkt sie jedoch die regionalen Arbeitsmarktungleichgewichte, da • die Region personell ausblutet und damit auf Dauer deren Entwicklungsfähigkeit beeinträchtigt. Ein Beispiel sind die sich aus den Wanderungen von Ost- nach Westdeutschland ergebenden Entleerungsprozesse in manchen Regionen der neuen Länder. Ein weiteres Beispiel sind die Entleerungsprozesse ganzer Regionen im Zuge der „Gastarbeiterwanderungen“ in den sechziger Jahren. 3.2.5 Transformationsarbeitslosigkeit Als Transformationsarbeitslosigkeit wird der Teil der strukturellen Arbeitslosigkeit bezeichnet, der auf einen abrupten Produktionsrückgang sowie auf einen fundamentalen Umbruch des gesamten ökonomischen und sozialen Gefüges, sprich auf einen großen exogenen Schock, zurückzuführen ist. Diese Form der Arbeitslosigkeit spielt auch in Ostdeutschland immer noch eine erhebliche Rolle. Die Umstellung des ehemals zentral gelenkten Wirtschaftsystems auf eine marktwirtschaftliche Ordnung stellte für die neuen Bundesländer einen solchen exogenen Schock dar. Die Systemtransformation der ostdeutschen Volkswirtschaft in eine marktwirtschaftliche Ordnung war in Deutschland im Vergleich zu anderen osteuropäischen Transformationsstaaten vergleichsweise einfach. Durch den Einigungsvertrag vom 18. Mai 1990 zur Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion wurde nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten am 3. Oktober 1990 nahezu „von einem Tag auf den anderen“ die bisherige ostdeutsche Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung durch das westdeutsche Wirtschafts- und Gesellschaftssystem ersetzt, während in anderen Transformationsländern die „neue Ordnung“ erst in langwierigen politischen und gesetzgeberischen Akten erst erbaut werden musste. Der Preis war, dass mit der Übernahme des westdeutschen Gesellschaftssystems auch dessen Schwachstellen übernommen werden mussten. Die Transformation in eine Marktwirtschaft war allemal für Ostdeutschland ein „Kaltstart“ (Sinn/Sinn, 1993). Infolge der rasanten ostdeutschen Systemtransformation kam es zu einem massiven Einbruch der wirtschaftlichen Aktivität und somit zu einem enormen Anstieg 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 93 der Arbeitslosigkeit. Binnen eines Jahres sank die industrielle Warenproduktion auf etwa ein Drittel des Standes vor der Wiedervereinigung. Unternehmen und Betriebe, aber auch öffentliche Verwaltungen passten ihre Personalbestände den neuen Strukturen an, mit der Folge, dass das gigantische Ausmaß der personellen Überbesetzung und damit produktionswirtschaftlichen Ineffizienz in der ehemaligen DDR zu Tage kam. Dieser Umstellungsprozess ist für den einzelnen ostdeutschen Bundesbürger mit erheblichen individuellen Härten verbunden, die ohne Zweifel abgefedert werden müssen. Aufgabe der Wirtschaftspolitik kann es jedoch nicht sein, alte, nicht wettbewerbsfähige Arbeitsplätze auf Dauer zu erhalten. Genau das Gegenteil ist aus ökonomischer Sicht erforderlich. Der Umstellungsprozess hätte rasch vorangetrieben werden müssen, um neue wettbewerbsfähige Arbeitsplätze zu schaffen. Hierzu waren die Rahmenbedingungen in den ersten Jahren direkt nach der Wende äußerst günstig: Die neuen Länder liegen im Herzen Europas. Sie haben durch die unmittelbare Nähe zur größten Volkswirtschaft der EU, die ohne Zoll- oder Sprachbarrieren bedient werden kann, einen riesigen Standortvorteil. Dass die marode Infrastruktur in Kürze auf einen modernen Stand gebracht werden würde, war dank der Hilfe Westdeutschlands ohnehin absehbar. Mit der festen Integration in die Bundesrepublik war den Investoren zudem ein fester Rechtsrahmen gegeben, der im Gegensatz zu anderen Standorten in Osteuropa einen sicheren Schutz des Investitionskapitals bot. Die ostdeutsche Volkswirtschaft verfügte zudem mit der D-Mark ab dem 1. Juli 1990 über eine stabile Währung und einem unmittelbaren Zugang zu einem effizienten Kapitalmarkt. Hinzu kam, dass die neuen Länder über viele qualifizierte und hoch qualifizierte Arbeitskräfte verfügten, deren Lohnkosten die niedrigsten in der gesamten EU (mit Ausnahme Portugals) waren. Es herrschten somit hervorragende Bedingungen für eine rasche Beseitigung von Transformationsarbeitslosigkeit. Jedoch stieg in den Folgejahren nicht die Zahl der neuen Beschäftigungsverhältnisse, sondern das allgemeine Lohnniveau wurde in atemberaubender Schnelligkeit westdeutschen Verhältnissen angepasst, ja es überholte das Westniveau real sogar vielfach, wenn man die niedrigeren Lebenshaltungskosten in Ostdeutschland berücksichtigt. Problematisch an dieser Entwicklung ist nicht der Lohnanstieg an sich, dieser ist prinzipiell durchaus begrüßenswert. Problematisch ist jedoch, dass der Lohnanstieg deutlich schneller vonstatten ging, d. h. Arbeitsproduktivität gesteigert werden konnte, mit der Konsequenz, dass die äußerst günstige Chance zur Beseitigung der transformationsbedingten Arbeitslosigkeit nach der Wende vertan wurde und lohnindizierte Arbeitslosigkeit entstand. Mittlerweile kann man davon sprechen, dass in den neuen Ländern eine weitere Transformation der Arbeitslosigkeit stattgefunden hat. Aus der transformationsbedingten Arbeitslosigkeit ist in Ostdeutschland infolge des zu geringen Wirtschaftswachstums eine anhaltende wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit geworden. Viele Länder Osteuropas, die sich einer ähnliche Transformationsherausforderung gegenüber sahen wie die DDR, jedoch mit deutlich ungünstigeren Rahmenbedingungen, verdeutlichten, wie der Transformationsprozess gemeistert werden kann. Die Hilfe des „reichen Onkels“ (Sinn) hat offensichtlich vielfach von den harten ökonomischen Notwendigkeiten abgelenkt. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte94 3.3 Wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit 3.3.1 Arten und Ursachen eines anhaltenden gesamtwirtschaftlichen Arbeitsplatzdefizits a) Das Phänomen Wie bereits erwähnt, kann Arbeitslosigkeit auch Folge eines anhaltenden gesamtwirtschaftlichen Arbeitsplatzmangels infolge eines „zu geringen“ Wirtschaftswachstums sein. Diese Art der Unterbeschäftigung wird daher als „growth-gap-unemployment“ oder „wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit“ bezeichnet. Die „vollbeschäftigungskonforme Wachstumsrate“ ist allerdings keine feste Größe. Sie hängt vielmehr von anderen Determinanten, insbesondere der Entwicklung der Arbeitsproduktivität, der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit und des Erwerbspersonenpotenzials ab. Es handelt sich also um ein „relatives“ Wachstumsdefizit. Wie bei der konjunkturellen Arbeitslosigkeit liegt auch hier eine gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzlücke vor. Im Unterschied zu dieser Art der Unterbeschäftigung handelt es sich bei der wachstumsdefizitären Arbeitslosigkeit jedoch um eine anhaltende bzw. zählebige Erscheinung und nicht nur um ein konjunkturelles (temporäres) Phänomen. Diese Zählebigkeit hat die Wachstumsdefizitarbeitslosigkeit mit der strukturellen Arbeitslosigkeit gemeinsam. Im Unterschied zu dieser liegt jedoch keine teilwirtschaftliche, auf Teilarbeitsmärkte beschränkte Erscheinung vor, sondern es besteht eine generelle Arbeitsplatzlücke. Die notwendige Voraussetzung für die Existenz struktureller Arbeitslosigkeit i. e. S., nämlich ein ausreichendes Arbeitsplatzangebot, ist im Falle der wachstumsdefizitären Arbeitslosigkeit nicht mehr erfüllt. Der anhaltende gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzmangel kann unter sonst jeweils gleichen Umständen auf nachstehende Ursachen zurückgehen: (1) Stagnationstendenzen: Im Trend abnehmende Produktionszuwächse, mit der Folge, dass „zu wenig“ neue Arbeitsplätze entstehen, um die durch Rationalisierung eingesparten Arbeitskräfte wiederbeschäftigen zu können. Da dieser Typus auf „säkulare“, also „überkonjunkturelle“ Stagnationserscheinungen zurückzuführen ist, soll die so verursachte Arbeitslosigkeit als „Stagnationsarbeitslosigkeit“ bezeichnet werden. Man könnte auch von „relativer“ Stagnation sprechen, da trotz möglicherweise positiver Wachstumsraten des realen Inlandsprodukts diese Rate zu gering ist, um ein vollbeschäftigungskonformes Arbeitsplatzangebot zu gewährleisten. Wird als Ursache der Wachstumsschwäche eine Nachfragesättigung diagnostiziert, so liegt nachfrageseitige Stagnationsarbeitslosigkeit vor. Werden dagegen die Ursachen der Stagnationsentwicklung auf der Angebotsseite (z. B. unzureichende Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsstandort Deutschland) gesehen, so kann von angebotsseitiger Stagnationsarbeitslosigkeit gesprochen werden. Hier setzen vor allem Neoklassiker mit ihrer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik (supply-side economics) an. (2) Zunehmende Rationalisierung: Im Trend zunehmende Arbeitsproduktivitätsfortschritte, mit der Folge einer zunehmenden Freisetzung von Arbeitskräften, für die, mangels Wirtschaftswachstum, kein entsprechendes neues Arbeitsplatzangebot besteht. Diese Unterbeschäftigung wird auch als technologische Arbeitslosigkeit bezeichnet. Die Arbeitsproduktivitätsfortschrittsrate dient hierbei als Maß für arbeitssparende Rationalisierungsinvestitionen. Übersteigt der Produktivitätsfortschritt dauerhaft das Produktionswachstum, so bedeutet dies offensichtlich, dass die „Segnungen“ des technischen Fortschritts nicht mehr in eine entsprechende 2. 2. 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 95 Steigerung der Güterproduktion „umgesetzt“ werden können. Den durch Rationalisierungseffekte eingesparten Arbeitsplätzen stehen dann keine ausreichenden neuen Arbeitsplätze gegenüber; der Freisetzungseffekt des technischen Fortschritts ist größer als der arbeitsplatzschaffende Kompensationseffekt infolge wirtschaftlichen Wachstums, die potenzielle Einsparung von Arbeitskräften wird zur effektiven Freisetzung. Auf diese Möglichkeit hat bereits im Jahr 1931 Lederer in seiner Studie „Technischer Fortschritt und Arbeitslosigkeit“ aufmerksam gemacht. Dieser Typus soll dann als „technologische Arbeitslosigkeit“ bezeichnet werden, wenn als Ursache eine Beschleunigung der Produktivitätsentwicklung bzw. ein überdurchschnittlich hohes Produktivitätsniveau diagnostiziert wird. Ist die Ursache der Beschleunigung der Produktivitätsentwicklung auf zu „hohe Löhne“, bzw. eine „falsche“ Lohn-Zins- Relationen, zurückzuführen, so wird häufig auch von „klassischer bzw. lohnkosteninduzierter Arbeitslosigkeit“ gesprochen. b) Definitorische Zusammenhänge Die bereits erwähnten Zusammenhänge zwischen Wirtschaftswachstum (wY) und Arbeitsproduktivitätsfortschritt (wA) einerseits sowie der Entwicklung Arbeitsvolumens (A = E · h bzw. wA = wE + wh) und damit der Beschäftigungsentwicklung (wE) und der Entwicklung der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit (wh) andererseits, lassen sich analytisch wie folgt ableiten: Aus der Tautologie Y = Y und deren Erweiterung zu Y = Y A · A mit: πA = (Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde) Y A Y E · h = folgt die Definitionsgleichung: Y = πA · E · h umgeformt in Wachstumsraten erhält man (unter Vernachlässigung eines betragsmäßig geringen Korrekturterms) die Bestimmungsgleichung 1: wY = wπA + wE + wh Hieraus folgt für die Entwicklung des Arbeitsvolumens (A = E . h) Gleichung 2: wA = wY – wπA Wie bereits an anderer Stelle gezeigt, folgt hieraus, dass das Arbeitsvolumen nur in dem Maße zunehmen kann, wie das gesamtwirtschaftliche Wachstum das Wachstum der Arbeitsproduktivität übersteigt. Da sich – wie erwähnt – die Entwicklung des Arbeitsvolumens aus der Entwicklung der Zahl der Erwerbstätigen (wE) und der Entwicklung der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit (wh) zusammen setzt, nimmt die Erwerbstätigkeit bei unveränderter Arbeitszeit in dem Maße zu, wie das Produktionswachstum das Produktivitätswachstum überschreitet. Sinkt die Arbeitszeit, so wäre unter sonst gleichen Umständen (!) nur ein geringeres gesamtwirtschaftliches Produktionswachstum erforderlich, um die Erwerbstätigkeit zu stabilisieren. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte96 Diese Aussagen gelten jedoch nur bei einem konstanten Arbeitsangebot. Würde das Erwerbspersonenpotenzial (EPP) demographisch bedingt steigen (fallen), so wäre c. p. eine Zunahme (Abnahme) der Arbeitslosigkeit bzw. der Arbeitslosenquote die Folge. Die Bestimmungsgleichung des Beschäftigungsgrades (b) nimmt dann wegen b = (Anteil der Erwerbstätigen am Erwerbspersonenpotenzial) E EPP In Wachstumsraten erhält man: wb = wE – wEPP bzw. wE = wb + wEPP Nach Einsetzen und Umformung der Gleichung 1 folgt die erweiterte Bestimmungsgleichung 3 für die Determinanten der Entwicklung des Beschäftigungsgrades: wb = wy – wπA – wh – wEPP Spiegelt man diese Gleichung vor dem Hintergrund der Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland, so ist festzustellen, dass die Entwicklung des Beschäftigungsgrades von folgenden Größen abhängt: von der Produktionsentwicklung, die in Deutschland tendenziell seit Jahren • rückläufig ist, von der Entwicklung der Arbeitsproduktivität, die mehr oder weniger autonom • von der Entwicklung des technischen und organisatorischen Fortschritts abhängt, und deren Wachstumsraten entgegen vielfach geäußerter Vermutungen, sich ebenfalls rückläufig entwickeln. von der Entwicklung der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit, die in Deutschland • seit Jahren tendenziell rückläufig ist und damit (c. p.!) den Arbeitsmarkt potenziell entlastet hat, von der Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials, das infolge des Auftretens • geburtenstarker Jahrgänge, der erhöhten Erwerbsbeteiligung von Frauen sowie einer Nettozuwanderung aus dem Ausland in Deutschland seit Mitte der siebziger Jahre bis in die Gegenwart hinein stetig zugenommen und den Arbeitsmarkt belastet hat. Soll eine in der Ausgangssituation bestehende Vollbeschäftigungssituation stabilisiert werden, so ergibt sich als notwendige Bedingung für die Aufrechterhaltung dieses Beschäftigungsgrades (bzw. der entsprechenden Arbeitslosenquote nach dem Erwerbspersonenpotenzialkonzept) nachstehende Bestimmungsgleichung Nr. 4 für das hierfür erforderliche Wirtschaftswachstum: wb = wy – wπA – wh – wEPP Besteht im Ausgangszeitpunkt Unterbeschäftigung, so ist konsequenter Weise ein höheres Wachstum des Bruttoinlandsprodukts erforderlich, um diese Unterbeschäftigung abzubauen. Es folgt dann: wY > wπA + wh + wEPP Das vollbeschäftigungskonforme gesamtwirtschaftliche Wachstum ist folglich relativ. Es hängt von der Entwicklung mehrerer Größen ab, insbesondere von der Entwicklung der Arbeitsproduktivität, der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit und der Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials. Speziell die Entwicklung der Arbeitsproduktivität ist weitgehend autonom gegeben und wirtschaftspolitisch nur bedingt beeinflussbar. Die Entwicklung der Arbeitsproduktivität hängt vor allem von den relativen Faktorpreisen für Arbeit und Kapital ab (Lohn-Zins Relation). Ein hohes Produktivitätswachstum schafft einerseits hohe Wachstums- und (internationale) 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 97 Wettbewerbschancen, es erfordert aber auch andererseits eine hohe Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts, sofern die potenziellen Arbeitskräfteeinspareffekte des technischen Fortschritts nicht effektiv werden sollen. Je höher das Produktivitätswachstum, umso höher liegt folglich auch die Beschäftigungsschwelle (wY = wπA). Ebenfalls weitgehend exogen ist die Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials. In der Zeit eines rückläufigen Arbeitskräfteangebots in den fünfziger bis Mitte der siebziger Jahre war es (bei ohnehin hohen Zuwachsraten des Bruttoinlandsprodukts) vergleichsweise einfach in der (west-)deutschen Volkswirtschaft Vollbeschäftigung zu garantieren. Die Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials hat jedoch mit Auftreten der geburtenstarken Jahrgänge, der erhöhten Erwerbsbeteiligung von Frauen sowie der Nettozuwanderungen aus dem Ausland den deutschen Arbeitsmarkt ab Mitte der siebziger Jahre erheblich belastet. Infolge der parallel hierzu erfolgenden Verlangsamung der Wachstumsdynamik waren die Beschäftigungsprobleme vorprogrammiert. Da die geburtenstarken Jahrgänge ab 2010/15 in den Ruhestand treten sind wegen des dann einsetzenden Rückgangs des Erwerbspersonenpotenzials arbeitsmarktpolitische Entlastungseffekte zu erwarten. Bezüglich der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme ergeben sich hieraus jedoch erhebliche Herausforderungen für die deutsche Volkswirtschaft. Die Verkürzung der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit der siebziger und achtziger Jahre ist in Deutschland inzwischen zu einem Stillstand gekommen, was die (potenziellen!) arbeitsmarktbelastenden Effekte zwar verringert, andererseits aber einem weiteren Anstieg der Lohnstückkosten entgegen wirkt. Strittig ist ohnehin, ob die Arbeitszeitverkürzung sich „unter dem Strich“ positiv auf die Arbeitsmarktsituation in Deutschland ausgewirkt hat. Die unter ceteris-paribus-Bedingungen abgeleiteten rechnerischen Beschäftigungseffekte haben sich nämlich für die Realität als unrealistische „Milchmädchenrechnungen“ erweisen. Hierauf wird weiter unten zurückzukommen sein. Dominierend für die Entwicklung des Beschäftigungsgrades bzw. der Arbeitslosenquote ist daher das Wachstum der Volkswirtschaft. Es determiniert weitgehend den Bedarf an Arbeitskräften. In Deutschland sind seit Jahrzehnten strukturell sinkende Zuwachsraten zu verzeichnen (siehe Abbildung B.15). c) Allgemeine Ursachen von Wachstumsdefiziten Im Allgemeinen werden in der Ökonomik zwei Kernargumente genannt, die prinzipiell Wachstumsdefizite erklären können: (1) Zuerst soll an eine mathematische Gesetzmäßigkeit erinnert werden: Eine Volkswirtschaft, die mit einer konstanten Zuwachsrate wächst, wächst exponentiell. Exponentielles Wachstum ist daher auf Dauer kaum möglich. Schließlich wachsen auch die Bäume nicht in den Himmel, sondern ihr Wachstum wird mit zunehmender Größe geringer. Es ist daher wenig realistisch, dass Volkswirtschaften permanent mit einer konstanten (möglicher Weise sogar steigenden) Rate wachsen könnten. Kein System kann auf Dauer exponentiell wachsen, weder biologische, noch gesellschaftliche, noch ökonomische Systeme. Nicht zu Unrecht ist daher dem ersten Bericht des Club of Rome über die „Grenzen des Wachstums“ (vgl. Meadows (1972)) vorgeworfen worden, dass Wirtschaftssysteme bei Annahme konstanter Zuwachsraten und begrenzter Ressourcen zwangsläufig früher oder später an Wachstumsgrenzen stoßen, sofern es nicht gelingt, die knappen Ressourcen durch reichlicher verfügbare Produktionsfaktoren zu substituieren. Betrachtet man die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland, so fällt auf, dass das Bruttoinlandsprodukt weitgehend linear gestiegen ist: die absoluten Zuwächse Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte98 des realen BIP entsprachen also in den neunziger Jahren und nach der Jahrtausendwende dem BIP-Zuwachs der sechziger und siebziger Jahre (siehe Abbildung B.16). Logische Konsequenz ist, dass sich die Zuwachsraten im Zeitablauf zunehmend verringert haben. Dennoch gilt: werden die BIP-Wachstumsraten zu gering, so können Beschäftigungsprobleme die Folge sein. (2) Das zweite Argument leitet sich aus einem der Grundsätze der Ökonomik ab: „Das Endziel der Produktion ist der Konsum.“ Auf diesem Satz aufbauend stellen sich die Anhänger der Sättigungsthese die Frage, ob nicht mit steigendem Produktionsniveau die Tendenz zur Sättigung eben falls zunimmt. Es wird darauf verwiesen, dass die Ausstattung mit langlebigen Konsumgütern bereits weit vorangeschritten sei und von daher dem Wachstum der Nachfrage natürliche Grenzen gesetzt seien. Behauptet wird weiterhin eine Bewusstseinsänderung in Richtung einer Gesellschaft, die sich mehr Muse gönnt und bewusst auf alternativ realisierbaren materiellen Wohlstand verzichtet. Die Folge dieses verlangsamten Nachfragewachstums sind dann aber auch geringer werdende Produktionszuwächse und geringere Realeinkommenssteigerungen. Die sich daraus ergebende Unterbeschäftigung kann als nachfrageseitige Stagnationsarbeitslosigkeit bezeichnet werden. Die Sättigungshypothese ist keineswegs unumstritten. Die einfache Version setzt nämlich zweifellos beobachtbare Sättigungstendenzen auf einzelnen Märkten mit genereller Sättigung gleich. Zutreffend ist, dass einzelne Märkte an Expansionsgrenzen stoßen können (partielle Sättigung). Typische Beispiele sind die Nachfrageentwicklung nach landwirtschaftlichen Produkten (bei konstanter Bevölkerung) und nach langlebigen Gebrauchsgütern. Derartige Sättigungstendenzen sind durchaus normal. Sie gehen aber nur dann mit allgemeiner Sättigung einher, wenn es nicht gelingt, derartige partielle Sättigungen durch Expansionen in anderen (neuen) Märkten zu „überspielen“. Derartige Nachfrageumstrukturierungen haben in der Vergangenheit sowohl innerhalb Abbildung B.15: Wirtschaftswachstum in Deutschland Veränderungsrate des realen BIP. p: Prognose Sachverständigenrat Quelle: Statistisches Bundesamt. Sachverständigenrat, JG 2007/08 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 99 eines Sektors (intrastrukturelle Veränderungen) als auch zwischen Sektoren (interstrukturelle Veränderungen) stattgefunden. Die Entwicklung von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft ist ein typisches Merkmal dieser Kompensation partieller Sättigungen. Nach Auffassung des Sachverständigenrates kann jedenfalls aus den bisherigen historischen Trends nicht auf generelle Sättigungstendenzen geschlossen werden. Dies gelte auch bezüglich der behaupteten Veränderung der Präferenzen der Gesellschaftsmitglieder zu einer (nicht über Märkte organisierten) Gesellschaft der Muse und entsprechend verringerten realen Einkommenspräferenzen. d) Ursachen des deutschen Wachstumsdefizits Bezieht man die beiden Kernargumente für eine anhaltende Wachstumsverlangsamung auf den Fall der Bundesrepublik Deutschland, ist fraglich ob sie wirklich die Ursachen des deutschen Wachstumsdefizits erklären können. Gegen das Argument der rückläufigen Wachstumsraten bei einem hohen Entwicklungsstand spricht, dass die Bundesrepublik sowohl in der pro Kopf als auch in der gesamtwirtschaftlichen Betrachtung in den letzten Jahren teilweise deutlich hinter andere vergleichbare Nationen zurückgefallen ist. Zweifellos stoßen einzelne „alte“ Märkte an Sättigungsgrenzen. Es gibt aber zweifellos Wachstums- und Entwicklungspotenziale in „neuen“ Märkten. Zumindest nach Auffassung der Neoklassiker hat die deutsche Krankheit viel damit zu tun, dass es weniger denn je gelingt, diese neuen Wachstumsfelder zu erschließen. Nach Auffassung des Sachverständigenrates bedarf es hierzu vor allem wachstumsfreundlicher Rahmenbedingungen, die mehr Dynamik und Innovationen ermöglichen. Notwendig ist eine „angebotsorientierte Wachstumspolitik“. Dabei sind es nicht in erster Linie die tradierten Produktionsfelder, die neue Wachstumschancen Abbildung B.16: Lineare Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts seit 1970 Quelle: Ursprungsdaten Statistisches Bundesamt, Prognose: GD Wirtschaftsforschungsinstitute, 2007 Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte100 eröffnen, sondern vor allem neue Dienstleistungen, bei denen gerade Deutschland einen relativen Rückstand zu verzeichnen hat. Andere (Industrie-)Länder verdeutlichen uns jedenfalls, dass es diesen Ländern besser als Deutschland gelingt, mehr Wachstum und mehr Beschäftigung zu generieren. Zweifellos hat die deutsche Wachstums- und Beschäftigungsmisere auch manches mit der deutschen Wiedervereinigung zu tun. Obwohl die Voraussetzungen für die Transformation der ostdeutschen Wirtschaft in eine Marktwirtschaft relativ günstig waren, ist es gleichwohl in nahezu zwei Jahrzehnten nicht gelungen, in den neuen Ländern die Grundlagen für eine sich selbst tragende wirtschaftliche Entwicklung und „blühende Landschaften“ zu legen. Zu verweisen ist insbesondere auf die Folgen des massiven Aufwertungsdrucks im Zuge der Umstellung der Ost-Mark auf die DM, wodurch nahezu die gesamte ostdeutsche Wirtschaft ihre bisherige Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem ehemaligen Ostblock einbüßte. Aus dem Ruder gelaufen ist auch die ostdeutsche Lohnpolitik, die sich im Zeichen einer „Aufholstrategie“ weit von der Produktivität entfernt hatte und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit des ostdeutschen Standortes untergraben hat. Schief gelaufen ist auch die Finanzierung der ostdeutschen Vereinigung durch Westdeutschland. Die westdeutsche Volkswirtschaft hat sich jedenfalls bisher nicht von den Folgen der außerordentlich hohen Nettokreditaufnahme des Staates und der hohen Abgabenlast erholt. Die in der ökonomischen Theorie beschriebenen Verdrängungsprozesse (crowding out) sind an der deutschen Entwicklung jedenfalls gut belegbar. Eine umfassende Analyse der unzureichenden Wachstums- und Beschäftigungsentwicklung kann hier nicht geleistet werden. In jedem Fall wäre es verkürzt, die Probleme Deutschlands nur mit der deutschen Wiedervereinigung in Verbindung zu bringen. Die Probleme liegen vielmehr tiefer. Die gesellschaftlichen Prozesse haben sich schon seit Mitte der siebziger Jahre tendenziell gegen Wachstum und Beschäftigung entwickelt. Wir haben in Deutschland viele strukturelle Verkrustungen zu verzeichnen und bereits seit Jahrzehnten einen massiven Reformstau, dessen Auflösung nach wie vor dringend geboten ist. Dies wird im Abschnitt D „Neoklassische Stabilisierungspolitik“ vertieft. 3.3.2 Strategische Ansatzpunkte zur Bekämpfung der wachstumsdefizitären Arbeitslosigkeit Die strategischen Ansatzpunkte zur Bekämpfung der wachstumsdefizitären Arbeitslosigkeit lassen sich unmittelbar aus der oben dargestellten Definitionsgleichung der Entwicklung des Beschäftigungsgrades (bzw. der Arbeitslosenquote) ablesen (siehe Abbildung B.17): 2. wb = wY - wπA - wh - wEPP Strategie: Reduzierung des Erwerbspersonenpotenzials Bremsung des technischen Fortschritts defensiv Verringerung der Arbeitszeit Förderung des Wirtschaftswachstums offensiv Abbildung B.17: Strategische Ansatzpunkte einer makroökonomischen Vollbeschäftigungspolitik 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 101 Prinzipiell lassen sich zwei Strategienansätze unterscheiden: a) Der offensive Ansatz einer Wachstumsstrategie Die offensive Strategie zielt auf eine Beschleunigung des wirtschaftlichen Wachstums und damit die Schaffung neuer Arbeitsplätze ab. Es handelt sich bei dieser Strategie also um eine „Flucht nach vorn“. Durch mehr Wachstum soll die Beschäftigung erhöht werden. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Frage nach dem Wie. Über welche Methoden und Instrumente kann die Wachstumsdynamik einer Volkswirtschaft anhaltend beschleunigt werden? Zwei strukturell unterschiedliche Wachstumsstrategien werden in diesem Zusammenhang diskutiert: Die • nachfrageorientierte Wachstumsstrategie zielt darauf ab, durch Stützung der privaten Konsum- und Investitionsnachfrage oder durch Erhöhung der Staatsnachfrage das Wachstum der Volkswirtschaft zu beschleunigen. Es handelt sich hierbei um einen tendenziell (post-)keynesianischen Ansatz. Es ist aber ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass das (post-)keynesianische Konzept ausschließlich für die kurze Periode eine wirtschaftspolitische Methode anbietet, um die konjunkturelle Unterbeschäftigung zu bekämpfen. Für strukturelle und anhaltende „wachstumsdefizitäre Entwicklungen“ ist das Konzept daher bereits von vorne herein nicht geeignet. In der politischen Diskussion wird vereinzelt die „Förderung der Nachfrage“ gefordert, um die Wachstums- und Beschäftigungsprobleme in Deutschland zu lösen. Dabei werden allerdings regelmäßig konjunkturelle und strukturelle Fragen vermengt. Die Vertreter einer • angebotsorientierten Wachstumsstrategie (Angebotspolitik) setzen dagegen nicht auf kurzfristig wirkende (Konjunktur-)Programme, sondern auf eine längerfristig angelegte Reformpolitik. Ziel ist es, die Rahmenbedingungen für den Standort Deutschland zu verbessern, um auf diese Weise, die nach Auffassung der Neoklassiker ohnehin latent vorhandenen Wachstumskräfte zu entfesseln. In der Bundesrepublik Deutschland tritt vor allem der Sachverständigenrat für eine konsequente Angebotspolitik ein. Ungeachtet der Frage, auf welche theoretische Konzeption zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums sich die praktische Wirtschaftspolitik stützt, ist die Frage entscheidend, ob mit einer Beschleunigung des wirtschaftlichen Wachstums auch zwingend eine Beschleunigung der Beschäftigung einher geht, wie dies die oben dargestellte Bestimmungsgleichung des Beschäftigungsgrades suggeriert. Sie ist immer wahr. Ihr Erklärungsgehalt ist daher begrenzt. Eine Volkswirtschaft ist keine Maschine. Sie unterliegt eigenen Gesetzmäßigkeiten. Von besonderer Bedeutung sind Rückkoppelungen und Interdependenzen. Die Bestimmungsgleichung ist tautologischer Natur. Sie gilt ausschließlich unter ceteris paribus-Bedingungen. Wenn sich die anderen Variablen nicht verändern, dann wird eine Zunahme des wirtschaftlichen Wachstums um x Prozent zu einem entsprechenden Anstieg des Beschäftigungsgrades führen. Wenn-dann-Aussagen sind in der Volkswirtschaft üblich. Aus Vereinfachungsgründen wird vielfach auf den Zusatz „c. p.“ verzichtet. Die dargestellten Beziehungen werden daher als „wahr“ oder „gültig“ angesehen. Bezogen auf die Fragestellung „mehr Beschäftigung durch mehr Wachstum“ bedeutet dies, dass die Rückkoppelungen und gegenseitigen Abhängigkeiten der Variablen in den Blick genommen werden müssen. Die zentralen Interdependenzen, die dazu führen können, dass die ursprünglich intendierten positiven Beschäftigungseffekte teilweise oder sogar vollständig wieder neutralisiert werden, werden in Abbildung B.18 veranschaulicht. Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte102 Als die zentrale Strategie zur Bekämpfung einer anhaltenden wachstumsdefizitären Unterbeschäftigung gilt die Wachstumsstrategie. Es wurde gezeigt, dass die Beschleunigung des wirtschaftlichen Wachstums unter ceteris-paribus-Bedingungen positive Auswirkungen auf die Beschäftigung haben wird. In der Realität ist nun allerdings keineswegs sicher gestellt, dass ein Mehr an wirtschaftlichem Wachstum auch zu einem entsprechenden Mehr an Beschäftigung führt. Im Grenzfall kann das wirtschaftliche Wachstum auch ohne einen zusätzlichen Arbeitsplatz erfolgen (jobless growth). Das ist unter anderem dann der Fall, wenn das Wachstum der Wirtschaft vollständig aus einem Anstieg der Arbeitsproduktivität getragen wird (Fall (1) in Abbildung B.18). Steigt wY um einen gewissen Prozentsatz und steigt dadurch induziert auch die Arbeitsproduktivität um diesen Prozentsatz, so ist beschäftigungspolitisch mit der Wachstumsstrategie nichts gewonnen. Die potenziellen positiven Beschäftigungseffekte der Beschleunigung des wirtschaftlichen Wachstums werden durch die negativen Freisetzungseffekte der induzierten Produktivitätssteigerung neutralisiert. Der Saldoeffekt ist Null. Dies ist jedoch eher ein theoretischer Grenzfall. In der Praxis wird eine Beschleunigung der Produktionsentwicklung auch mit einem Zuwachs bei der Beschäftigung verbunden sein. Es ist allerdings nicht davon auszugehen, dass ein Anstieg der Produktion um ein Prozent auch mit einem Zuwachs bei der Beschäftigung um ein Prozent einhergeht. Für die Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland dürfte der Faktor bei etwa 0,5 liegen. Der Sachverhalt, dass Produktionsund Produktivitätswachstum positiv korreliert sein können wurde insbesondere von Verdoorn untersucht. Nach ihm wurde dieser Zusammenhang als Verdoorn-Gesetz bezeichnet. International unterscheiden sich die Elastizitäten z. T. beträchtlich. In den USA ging in der Vergangenheit eine Beschleunigung des Wirtschaftswachstums mit einem geringen induzierten Zuwachs der Arbeitsproduktivität einher (das Wachstum wurde also nahezu vollständig beschäftigungswirksam). In Japan war über Jahrzehnte zu beobachten, dass (bei einem leergefegten Arbeitsmarkt) das Wachstum der Produktion fast ausschließlich aus einem Zuwachs der Produktivität getragen wurde. Insgesamt entwertet der Verdoorn-Zusammenhang die Wachstumsstrategie nicht. Er macht aber deutlich, dass mechanistisches Denken („Milchmädchenrechnungen“) in der Ökonomik fehl am Platz ist. b) Defensive Strategien zu Bewältigung der Beschäftigungsprobleme Im vorherigen Abschnitt wurde deutlich, dass die Wachstumsstrategie nicht der Problemlösungsweg zu mehr Beschäftigung zu sein scheint. In der ökonomischen und politischen Diskussion der letzten Jahrzehnte wurde in Deutschland daher immer wieder nach defensiven Wegen aus der Beschäftigungskrise gesucht. In diesem Zusammenhang kommen (auf der Grundlage unserer Bestimmungsgleichung des Beschäftigungsgrades) folgende Ansatzpunkte in Betracht: wb = w Y - w A - wh - wEPP (1) (3) (5) (2) (4) Abbildung B.18: Negative Rückkoppelungen beschäftigungspolitischer Strategien 2. Strukturelle Ursachen von Inflation und Arbeitslosigkeit 103 Die • Verlangsamung des technischen Fortschritts (gemessen an der Entwicklung der Arbeitsproduktivität). Durch einen geringeren Produktivitätsfortschritt würden auch die beschäftigungsfeindlichen Freisetzungseffekte gemildert und daher der Arbeitsmarkt entlastet. In Deutschland waren diese Stimmen in der Vergangenheit sehr verhalten. Bereits auf den ersten Blick ist einsichtig, dass in einem so exportabhängigen Land eine Verlangsamung des Produktivitätsfortschritts dazu führen würde, die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Landes zu untergraben. Der Export würde zurückgehen, mit negativen Folgen für das Wachstum der Wirtschaft (Fall (2) in Abbildung B.18). Eher ist das Gegenteil zu empfehlen: über die Förderung von Forschung und Entwicklung, über die Beschleunigung von Innovationen kann die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Volkswirtschaft gesteigert und damit durch mehr Wirtschaftswachstum der potenzielle Freisetzungseffekt der Rationalisierung überkompensiert werden. Die Kausalität des Verdoorn-Effekts wird hier also in umgekehrte Richtung gedeutet: durch eine Beschleunigung der Produktivität zu mehr Wachstum von Produktion und Beschäftigung. Neoklassische Ökonomen treten allerdings immer wieder für eine zurückhaltende Lohnpolitik ein. Dadurch würde der Faktor Arbeit im Vergleich zum Faktor Kapital wettbewerbsfähiger und der Substitutionsprozess von Arbeit durch Kapital tendenziell gestoppt. In der Vergangenheit wurde in Deutschland insbesondere von den Gewerkschaf-• ten gefordert, den Arbeitsmarkt durch eine Strategie der Arbeitszeitverkürzung zu entlasten. Diese Diskussion um Arbeitszeitverkürzung als beschäftigungspolitisches Instrument hat Jahrzehnte die Bundesrepublik Deutschland geprägt. Auch hier entspringen die Vorstellungen zu den möglichen Beschäftigungswirkungen der oben kritisierten Milchmädchenökonomie. Folgt man der Bestimmungsgleichung, so müsste die Wochen- oder Jahresarbeitszeit nur um den Prozentsatz x, y oder z gesenkt werden um 100, 200 oder 300 Tsd. neue Arbeitsplätze für bisher nicht Beschäftigte entstehen zu lassen. So wurde die These vertreten, eine Reduzierung der Wochenarbeitszeit um eine Stunde bringe ein Mehrbeschäftigungspotenzial für etwa 800 Tsd. Personen. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass der deutsche Weg in die „Freizeitgesellschaft“ im Ergebnis nicht mehr, sondern weniger Beschäftigung gebracht hat. Insbesondere wenn Arbeitszeitverkürzung mit Lohnausgleich erfolgt, werden die Lohnstückkosten steigen und dadurch die Substitution von Arbeit durch Kapital beschleunigt (induzierte Arbeitsproduktivitätssteigerungen durch Rationalisierungsinvestitionen und/oder Arbeitsverdichtung; Fall (3) in Abbildung B.18) bzw. die internationale Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt, mit der Folge, dass das Wachstum der Volkswirtschaft geringer ausfällt als ohne Arbeitszeitverkürzung (induzierte Wachstumseinbußen; Fall (4) in Abbildung B.18). Arbeitszeitverkürzung kann zudem auch Rückwirkungen auf das Erwerbspersonenpotenzial haben, indem speziell die Nachfrage nach Halbtagsstellen steigt, oder zusätzliche Überstunden geleistet werden (Fall (5) in Abbildung B.18). Auch hier zeigt sich, dass es unerwünschte Rückkoppelungen geben kann, die den ursprünglich intendierten Effekt ganz oder teilweise zunichte machen können. Zusätzlich wurde in Deutschland über Jahre hinweg versucht, durch eine • Verringerung des Erwerbspersonenpotenzials den Arbeitsmarkt zu entlasten Speziell die Herabsetzung des Renteneintrittsalters stand unter der Überschrift die Chancen für die jüngeren Generationen zu erhöhen und die Arbeitsplätze umzuverteilen. Unabhängig von der Frage, ob dieser Effekt tatsächlich eintritt (auch hier ist mit unerwünschten Rückkoppelungen zu rechnen), ist inzwischen offenkundig, dass Teil B: Gesamtwirtschaftliche Fehlentwick lungen und Ansatzpunkte104 die sozialen Sicherungssysteme zusätzlichen Belastungen nicht mehr Stand halten würden. Erforderlich ist in Zukunft daher eher eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit als deren weitere Verkürzung. Eine zusammenfassende Darstellung der Ursachen von Arbeitslosigkeit sowie der ursachengerechten Ansatzpunkte zu ihrer Bekämpfung enthält Übersicht B.7. Typus Dauer Gesamtwirtschaftlich Teilwirtschaftlich Phänomen Ansatzpunkt Phänomen Ansatzpunkt Kurzfristig Friktionelle Arbeits lo sigkeit (Sucharbeitslosigkeit) Verbesserung des Stelleninformationsund Vermittlungssystems Saisonale Arbeits losigkeit z. B.: Schlechtwettergeld zur „Saisonglättung“ im Baugewerbe Temporär (kurz- bis mittelfristig) Konjunkturelle Arbeitslosigkeit (temporäre Unterauslastung) (1) Expansive Fiskalpolitik (2) Expansive Geldpolitik (3) Expansive Außenwirtschaftspolitik Partielle konjunkturelle Arbeitslosigkeit Gezielte Fokussierung expansiver Maßnahmen auf bestimmte Sek toren, Regionen oder Branchen Anhaltend (mittel- bis langfristig) Wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit (nachhaltiges Wachstumsdefizit) Schnellere Steigerung des Outputs als des Arbeitsproduktivitätsfortschritts Arbeitslosigkeit auf Teil arbeitsmärkten (Merkmalsdiskrepanzen) Förderung von Mobilitätsmaßnahmen Übersicht B.7: Ursachen von Arbeitslosigkeit und Ansatzpunkte der Vollbeschäftigungspolitik Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Prägnant, fundiert und leicht verständlich

Die „Stabilisierungspolitik“ ist im deutschsprachigen Raum eines der führenden Lehrbücher auf seinem Gebiet. Diese Auflage ist völlig neu überarbeitet und vermittelt prägnant, leicht verständlich und fundiert umfangreiches Fachwissen zur angewandten Wirtschaftspolitik. Dabei stellt das Buch sowohl angebots- als auch nachfrageorientierte Strategien zur Bekämpfung gesamtwirtschaftlicher Fehlentwicklungen vor. Es zeigt Schritt für Schritt, wie Arbeitslosigkeit und Inflation ursachenbezogen bekämpft werden kann, wie außenwirtschaftliches Gleichgewicht gewahrt sowie durch Verbesserung der Rahmenbedingungen die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes dauerhaft gestärkt und ein angemessenes Wirtschaftswachstum gesichert werden kann. Der übersichtlich strukturierte Text wird durch eine Vielzahl von Abbildungen und Beispielen aufgelockert, um die zum Teil komplexen Zusammenhänge der Wirtschaftspolitik anschaulich und lebendig darzustellen.

Das Lehrbuch richtet sich sowohl an Studenten der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten, Fachhochschulen, Berufs- und Studienakademien als auch an Praktiker aus der Wirtschaftspolitik sowie an wirtschaftspolitisch Interessierte.

Die Autoren

Prof. Dr. Jürgen Pätzold, Dozent an der Universität Hohenheim.

Dr. Daniel Baade, Wirtschaftswissenschaftler, Promotion an der Universität Hannover.