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2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik in:

Jürgen Pätzold, Daniel Baade

Stabilisierungspolitik, page 142 - 166

Grundlagen der nachfrage- und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik

7. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3492-7, ISBN online: 978-3-8006-4323-3, https://doi.org/10.15358/9783800643233_142

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Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik Das Aufgabenspektrum der Finanzpolitik Der gemeinhin akzeptierten Klassifikation von Musgrave (1974) folgend, wird das Aufgabenfeld der Finanzpolitik – zu der auch die Fiskalpolitik im Speziellen gehört – in drei Funktionsbereiche untergliedert: die • Allokationsfunktion, } Primäraufgabe der Finanzpolitik die • Distributionsfunktion und } Abgeleitete Aufgaben der Finanzpolitikdie • Stabilisierungsfunktion. Während die Allokationsaufgabe die originäre Aufgabe der Finanzpolitik ist, handelt es sich bei der Distributions- oder Umverteilungsaufgabe und der Stabilisierungsaufgabe um abgeleitete Funktionen der Finanzpolitik. 1.1 Allokationsaufgabe Aus finanzpolitischer Perspektive umfasst die Allokationsaufgabe die Frage nach Art und Umfang der Bereitstellung öffentlicher Güter durch den Staat also im Ergebnis die Entscheidung über den Anteil des Staates am BIP sowie die damit zusammenhängende Frage der Finanzierung dieser Staatsausgaben. In allokationspolitischer Hinsicht, hat der Staat für eine optimale Abstimmung zwischen privater und kollektiver Bedürfnisbefriedigung Sorge zu tragen. Ihm kommt mithin die Aufgabe zu, Güter (in erster Linie Dienstleistungen) bereitzustellen, die über den Markt nicht bzw. nur in unzureichender Weise angeboten werden könnten. Während die Bereitstellung privater Güter über den Marktmechanismus erfolgt, ist die Bereitstellung öffentlicher Güter das Ergebnis der politischen Entscheidungen von Bund, Ländern und Gemeinden. Die Folge dieser Entscheidungen ist ein bestimmter Anteil der Staatsausgaben am (nominellen) BIP bzw. am (nominellen) Produktionspotenzial. Da der Staat zur Erstellung seiner Leistungen (Rechtsprechung, innere und äußere Sicherheit, Bildung u. a. m.) Produktionsfaktoren (vor allem Arbeitskräfte) in Anspruch nimmt, ist das Ergebnis der Bereitstellung öffentlicher Güter auch, dass der Staat dem privaten Sektor für „seine Zwecke“ diese Produktionsfaktoren entzieht; diese Produktionsfaktoren werden also beim Staat „alloziiert“. Das ist die Allokationsaufgabe der Finanzpolitik. Private und öffentliche Güterversorgung Private Güterversorgung über den Marktmechanismus Versorgung mit öffentlichen Gütern über politische Entscheidungen Anteil der privaten Güterversorgung am Produktionspotenzial Anteil der staatlichen Güterversorgung am Produktionspotenzial (Staatsanteil) Volkswirtschaftliche Produktionskapazität (Produktionspotenzial) Übersicht C.9: Die Allokationsaufgabe der Finanzpolitik im Überblick 2. 2. 2. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik134 Relativ unumstritten ist in diesem Zusammenhang die Versorgung der Gesellschaft mit spezifisch öffentlichen Gütern (social wants), wie innere und äußere Sicherheit, Rechtsprechung u. a. m.. Ein privates Angebot dieser Güter und Dienstleistungen kommt insbesondere wegen ihrer Unteilbarkeit nicht in Betracht. Strittig ist dagegen, ob, und gegebenenfalls in welchem Umfang, der Staat sog. Mischgüter (mixed wants) aus dem Marktsektor ausgliedern und in eigener Regie bereitstellen soll. Mischgüter sind solche Güter, deren Bereitstellung infolge ihrer Teilbarkeit und individuellen Zurechenbarkeit prinzipiell privatwirtschaftlich möglich ist, deren „Produktion“ also nicht durch den Staat erfolgen muss, die jedoch aus übergeordneten gesellschaftspolitischen Gründen bzw. infolge wesentlicher externer Effekte, d. h. gesamtwirtschaftlichen Kosten oder Nutzen nicht dem Marktprozess überantwortet werden sollen. Beispiele hierfür sind Teile des Erziehungswesens, des Gesundheitswesens, des Verkehrssektors und der Grundlagenforschung. Welche dieser Güter in welchem Umfang zu öffentlichen Aufgaben erklärt werden, ist letztlich Folge einer Vielzahl politischer Entscheidungen. Basis dieser Entscheidungen sollte eine sachgerechte Abwägung der Vor- und Nachteile einer privatwirtschaftlichen gegenüber einer staatlichen Bereitstellung sein. Das Allokationsproblem umfasst in der Finanzpolitik folglich die politische Entscheidung der legitimierten Entscheidungsträger über die Höhe des Anteils des Staates an der gesamtwirtschaftlichen Güterversorgung (Staatsanteil) und über die Zusammensetzung dieser Staatsausgaben. In einer Demokratie entscheidet hierüber stellvertretend für die Wähler das Parlament. Einen Eindruck von der Entwicklung der Staatsquoten in der Bundesrepublik vermittelt Abbildung C.4. Abbildung C.4 lässt erkennen, dass die Staatsquote (einschließlich Sozialversicherungsträger) nicht immer so hoch war, wie sie heute ist. Zu Beginn der fünfziger Jahre lag der Anteil der Staatsausgaben (einschließlich Sozialversicherungen) bei etwa Abbildung C.4: Staatsquote und Schuldenstandsquote in Deutschland (in % des BIP) 1951 bis 1990 früheres Bundesgebiet. 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 135 30 Prozent des BIP. Sie stieg dann ab Mitte der fünfziger Jahre in den Regierungszeiten von Bundeskanzler Konrad Adenauer und Ludwig Erhard bis zum Beginn der Amtszeit von Bundeskanzler Georg Kiesingers (große Koalition) auf 39 Prozent. Unter Bundeskanzler Willy Brandt (sozialliberale Koalition) stieg sie dann rapide auf etwa 50 Prozent des BIP an. Erst als Helmut Schmidt zum Kanzler gewählt wurde (unter Brandt trug er bereits Verantwortung als Wirtschafts- und Finanzminister) wurde der Anstieg der Staatsquote gedrosselt. Eine nachhaltige Wirkung blieb jedoch aus, da die teuren Leistungsgesetze der Vorgängerregierung nicht rückgängig gemacht wurden. Im Gegenteil: wirkungslose arbeitsmarktpolitische Sonderprogramme und der Ausbau von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen führten zu einer Erhöhung der Staatsausgaben und – das ist besonders zu betonen – zu einer Erhöhung der jährlichen Neuverschuldung und des Schuldenstandes des Staates. In der Regierungszeit unter Bundeskanzler Helmut Kohl gelang es zwar bis zur deutschen Einheit im Jahr 1989/90 die Staatsquote und die strukturellen Budgetdefizite deutlich abzubauen, die Wiedervereinigung wurde dann allerdings nahezu vollständig über staatliche Kreditaufnahme finanziert. In dem Jahrzehnt nach der deutschen Vereinigung erreichte die Staatsquote wiederum das 50 Prozent-Niveau und es kam darüber hinaus zu einem rasanten Anstieg des Schuldenstandes und der Neuverschuldung, so dass die sog. Maastricht-Krierien (Nettokreditaufnahme: max. 3 Prozent des BIP; Schuldenstand: max. 60 Prozent des BIP) überschritten wurden. Im Zeitraum 1990 bis 2004 wurde über 1 Billion Euro nach Ostdeutschland transferiert; die Staatsschuld wuchs in der gleichen Zeit um nahezu dieselbe Höhe. Auch derzeit werden noch etwa 85 Mrd. Euro pro Jahr nach Ostdeutschland transferiert, was ca. 4,6 Prozent des BIP bzw. 1/3 des Bundeshaushalts entspricht. So notwendig diese Unterstützungszahlen für die neuen Länder sind, so unverkennbar ist auch, dass der Aufbau Ost die öffentlichen Haushalte und die westdeutsche Volkswirtschaft massiv belastet. Die von Helmut Kohl binnen einiger Jahre versprochenen „blühenden Landschaften“ konnten allerdings bisher nicht erreicht werden. In den letzten Jahren hat sich die Staatsquote unter Gerhard Schröder und Angela Merkel bei etwa 50 Prozent eingependelt. Tatsächlich überzeichnet jedoch die Staatsquote die Inanspruchnahme der volkswirtschaftlichen Produktionskapazitäten. Insbesondere bei den Ausgaben der Sozialversicherungsträger handelt es sich in erster Linie um Transferzahlungen, die lediglich der Umverteilung von Einkommen dienen. Eine Inanspruchnahme von Ressourcen geht mit den Ausgaben der Sozialversicherungsträger nur insoweit einher, als öffentliche Bedienstete und Sachkapital (z. B. Gebäude) eingesetzt werden, um die staatliche Dienstleistung „Umverteilung“ zu erbringen, also das Sozialversicherungssystem in Gang zu halten. Entsprechendes gilt für die in den Ausgaben der Gebietskörperschaften enthaltenen Transfers (Kindergeld, Wohnungsgeld, Sozialhilfe u. s. f.). Die tatsächliche Inanspruchnahme volkswirtschaftlicher Ressourcen dürfte sich in Deutschland auf etwa ein Drittel des Produktionspotenzials belaufen. Die Finanzierung dieser öffentlichen Aufgaben erfolgt i. d. R. nicht über Preise bzw. Gebühren, sondern über Zwangsabgaben (insbesondere Steuern). Die Steuerfinanzierung dient hierbei lediglich einem abgeleiteten Zweck, nämlich der Zurückdrängung privater Ansprüche (Nachfrage) an das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial (steuerliches Crowding-out), um dem Staat die beabsichtigte Beanspruchung der volkswirtschaftlichen Ressourcen inflationsfrei zu ermöglichen. Im Unterschied zur Verschuldung handelt es sich bei Abgaben also um den für die Bürger wahrnehmbaren „ordentlichen Weg“ der Finanzierung der Staatsaufgaben. In der Realität zeigt sich jedoch ein Zwiespalt zwischen den Ansprüchen der Bürger an die staatli- Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik136 che Leistungserstellung und der Bereitschaft zur Finanzierung dieser öffentlichen Aufgaben beizutragen, also auf private Güter zu verzichten. Eine Kreditfinanzierung öffentlicher Aufgaben ist regelmäßig mit geringeren Widerständen der Bürger verbunden als eine Steuerfinanzierung. Die von der Wählergunst abhängigen Parlamente sind daher geneigt, die Kluft zwischen den Ansprüchen der Bürger an den Staat einerseits und der privaten Finanzierungsbereitschaft andererseits, durch Verschuldung zu schließen. Wird für die staatliche Kreditfinanzierung die private Ersparnis bzw. die private Geldvermögensbildung herangezogen, so führt dies infolge einer Überbeanspruchung der Geldvermögensbildung des privaten Sektors ggf. zu Zinssteigerungen und damit zu einer Zurückdrängung privater Konsumund Investitionsnachfrage (zinsbedingtes Crowding-out der Staatsverschuldung). Die Zurückdrängung der privaten Investitionstätigkeit führt dabei längerfristig zu weniger Wachstum und weniger Beschäftigung. Aber auch im Fall einer inflatorischen Finanzierung, der allerdings im Euro-System nicht relevant ist, ist letztlich mit Wachstums- und Beschäftigungseinbußen zu rechnen, da die Inflation eine Fehlallokation der Produktionsfaktoren zur Folge hat. 1.2 Distributionsaufgabe Wird die im Marktprozess entstehende Einkommensverteilung als „ungerecht“ empfunden, so kann es Aufgabe des Staates sein, diese zu korrigieren. Der zweite Funktionsbereich der öffentlichen Finanzpolitik ist die Distributionsaufgabe. Sie kann als abgeleitete Aufgabe der Finanzpolitik interpretiert werden, da hierbei die öffentlichen Haushalte in den Dienst der Umverteilung von Einkommen und Vermögen gestellt werden. Bereits frühzeitig wurde erkannt, dass in marktwirtschaftlichen Systemen dem Staat nicht nur die Funktion zukommt, bestimmte Güter in eigener Regie bereitzustellen, sondern dass das Steuersystem und die Staatsausgaben auch unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten gestaltet werden können. Wird die im Marktprozess entstehende Einkommensverteilung als „ungerecht“ empfunden, so kann es Aufgabe des Staates sein, diese Primärverteilung zu korrigieren und in eine Sekundärverteilung zu transformieren. Dies geschieht in der Praxis über ein progressiv ausgestaltetes Steuersystem und/oder über Transferausgaben. Daneben kommt auch den übrigen Einnahmen und Ausgaben eine verteilungspolitische, also die individuelle Lebenslage der Privaten korrigierende Funktion zu (Beispiel: Bildungsausgaben). Ob und in welchem Ausmaß die Markteinkommen durch staatliche Distributionspolitik korrigiert werden sollen, ist einerseits eine politisch-ethische Entscheidung, andererseits ist sie jedoch auch aus effizienz- bzw. wachstumspolitischer Sicht zu beurteilen. Das Ziel der Verteilungsgerechtigkeit kann nämlich zu den Zielen Leistung, Effizienz und Wachstums in Konflikt treten (Trade-off). 2. 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 137 1.3 Stabilisierungsaufgabe Ein Ziel der Finanzpolitik kann es sein, die Volkswirtschaft zu stabilisieren. Die öffentlichen Haushalte werden dann in den Dienst der Konjunktur- und Wachstumspolitik gestellt. Hierfür hat sich der Terminus „Fiskalpolitik“ (fiscal policy) etabliert. Der dritte Aufgabenbereich der Finanzpolitik, die Stabilisierungsaufgabe, ist eine ebenfalls abgeleitete Aufgabenzuweisung an die öffentliche Haushaltswirtschaft. Spätestens seit der Weltwirtschaftskrise und der auf J. M. Keynes zurückgehenden wirtschaftspolitischen Konzeption einer antizyklischen Konjunkturpolitik wird dem Staat zusätzlich zur Allokations- und Distributionsaufgabe auch die Aufgabe der Stabilisierung des Wirtschaftsprozesses zugewiesen. Nach postkeynesianischer Auffassung ist hierzu eine den Konjunkturschwankungen entgegengerichtete Budgetgestaltung erforderlich. Ist es das erklärte Ziel der Staatshaushaltspolitik die konjunkturellen Schwankungen finanzpolitisch zu stabilisieren, so wird der Übergang von der Finanzpolitik zur (antizyklischen) Fiskalpolitik (fiscal policy) vollzogen. Der Begriff Fiskalpolitik ist daher enger als der der Finanzpolitik. Fiskalpolitik ist eine Teilaufgabe der Finanzpolitik, zumindest dann, wenn die Wirtschaftspolitik (post-) keynesianischen Empfehlungen folgt. Die Aufgabe der Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung mit Hilfe der öffentlichen Haushalte ist – wie erwähnt – in der Bundesrepublik Deutschland seit 1967 in Artikel 109 Abs. 2 Grundgesetz und im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) verankert. Speziell das StWG weist Bund und Ländern die Aufgabe zu, bei ihrer Haushaltswirtschaft das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht“ zu beachten. Die Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung kann prinzipiell auf zwei Wegen erfolgen: (1) Durch den Mechanismus der sog. automatischen Stabilisatoren, also ohne fallweise Maßnahmen bzw. Ad-hoc-Veränderungen staatlicher Ausgaben- und Einnahmenparameter (Abschnitt 2.2) bzw. (2) durch einen fallweisen („diskretionären“), an der herrschenden Konjunkturlage ausgerichteten antizyklischen Einsatz der staatlichen Einnahmen- und/oder Ausgabenparameter (Abschnitt 2.3) Im Folgenden wird geprüft, ob und inwieweit die öffentlichen Haushalte sinnvoll in den Dienst der Konjunkturstabilisierung gestellt, die Budgetpolitik also zur Bekämpfung konjunktureller Inflation und konjunktureller Arbeitslosigkeit eingesetzt werden kann. 2 Automatische Konjunkturstabilisierung durch öffentliche Haushalte Konjunkturstabilisierung bedeutet nicht immer, dass aktiv Konjunkturpolitik betrieben werden muss, um eine gleichgewichtigere wirtschaftliche Entwicklung zu erreichen. Von den öffentlichen Haushalten können selbsttätige Stabilisierungseffekte ausgehen. Diese Wirkungen werden als automatische Stabilisatoren bezeichnet. Automatische Stabilisierungswirkungen können sowohl vom konjunkturell schwankenden Steueraufkommen (und sonstigen Einnahmen), als auch von konjunkturell 2. 2. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik138 schwankenden Staats ausgaben ausgehen. Der Stabilisierungsmechanismus basiert auf drei Voraussetzungen: (1) Die öffentlichen Einnahmen und/oder Ausgaben (bzw. Teile derselben) variieren automatisch mit dem Konjunkturverlauf. In diesem Fall spricht man von automatischer Flexibilität (built-in-flexibility). (2) Von den automatisch schwankenden Steuereinnahmen und/oder Staatsausgaben gehen dämpfende Wirkungen auf den Konjunkturverlauf aus, mit der Folge einer Stabilisierung der konjunkturellen Entwicklung. Der Mechanismus wirkt also als eingebauter Konjunkturstabilisator (built-in-stabilizer). (3) Der automatische Stabilisierungsmechanismus wird nicht durch diskretionäre Maßnahmen außer Kraft gesetzt und hierdurch in einen Destabilisator transformiert. 2.1 Automatische Stabilisatoren in einer stationären Wirtschaft Typisches Beispiel für einen automatischen Stabilisator der öffentlichen Haushalte ist das Arbeitslosenversicherungssystem. Er wirkt sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite des Budgets: Im Boom nehmen bei abnehmender konjunktureller Arbeitslosigkeit die Beiträge an die Bundesagentur für Arbeit zu; die kaufkräftigen Einkommen werden folglich vermindert, was nachfragedämpfend wirkt. Gleichzeitig ist in der Hochkonjunktur das Volumen der Unterstützungszahlungen an Arbeitslose gering. Beides wirkt dämpfend auf die Konsumnachfrage und trägt zur Dämpfung der Hochkonjunktur bei. Umgekehrt nehmen in der Rezession, bei zurückgehenden Arbeitslosenversicherungsbeiträgen, die Arbeitslosenunterstützungszahlungen zu, mit der Folge, dass die effektive Nachfrage weit weniger zurückgeht, als dies bei Nichtexistenz des Arbeitslosenversicherungssystems der Fall wäre. Auch die Rezession wird tendenziell gedämpft. Festzuhalten ist bereits an dieser Stelle, dass der Mechanismus auf die Konjunkturentwicklung regiert, die Konjunkturausschläge also lediglich dämpft, nicht aber selbst beseitigen kann. Automatisch stabilisierende Wirkungen können darüber hinaus vom konjunkturell schwankenden Steueraufkommen ausgehen. Entscheidend für die dadurch ausgelösten Konjunkturdämpfungseffekte sind die Konjunkturreagibilität der Bemessungsgrundlage und die Progressivität der Tarife der einzelnen Steuerarten des Steuersystems. Elastizitätskoeffizienten εTY messen, wie sich das Aufkommen einer Steuer, einer Gruppe von Steuern oder des gesamten Steuersystems im Verhältnis zum Wachstum des BIP (bzw. des Nationaleinkommens) verändert. Aufkommenselastizitäten vergleichen also die relativen Wachstumsraten des Steueraufkommens (T) mit denen des Inlandsprodukts (Y). =TY T0 T T Y0 ΔT/To bzw. ΔY/Yo stellen die relativen Veränderungen des Steueraufkommens (T) bzw. des BIP (Y) gegenüber der Vorperiode „0“ dar. Eine Elastizität von 1,2 bedeutet z. B., dass das Steueraufkommen 1,2 mal so stark wächst wie das BIP zunimmt. Die Folge ist ein überproportionaler Anstieg des Steueraufkommens gegenüber dem BIP im Boom und ein überproportional sinkendes Steueraufkommen in der Rezession. 2. 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 139 Je größer die Aufkommenselastizität des Steuersystems, umso ausgeprägter sind diese konjunkturellen Schwankungen des Steueraufkommens. Die einzelnen Steuerarten zeigen beachtliche Unterschiede in den Elastizitäten. Elastizitätskoeffizienten mit einem Wert, der größer als Eins ist, sind regelmäßig bei den einkommensabhängigen Steuern, insbesondere der Lohnsteuer (Elastizitätsfaktor: ~1,9), zu beobachten. Hauptursache hierfür ist der progressive Einkommensteuertarif. Während sich die Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) aufgrund des proportionalen Steuersatzes und der konjunkturell schwankenden Bemessungsgrundlage in etwa gleich gerichtet zum BIP entwickelt (Elastizität: ~1,0), bleibt die Entwicklung des Aufkommens der Verbrauchsteuern (Tabaksteuer, Mineralölsteuer, Stromsteuer, Kaffeesteuer, Versicherungsteuer, Branntweinabgabe, Alkopopsteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Biersteuer) vielfach hinter dem Wachstum des BIP zurück. Die Aufkommenselastizität des gesamten Steuersystems wird maßgeblich vom Gewicht der einzelnen Steuerarten bestimmt. Insgesamt ist für die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem hohen Anteil direkter einkommensabhängiger Steuern (Lohnsteuer, veranlagte Einkommenssteuer, Gewerbesteuern), theoretisch eine Elastizität von größer als Eins (εTY > 1) zu erwarten, während die indirekten Steuern die Elastizität in Richtung Eins drücken. Die empirischen Schätzungen der Aufkommenselastizität des Steuersystems in Deutschland zeigen, dass deren Elastizität im langjährigen Durchschnitt bei einem Wert leicht über Eins1 liegt. Aus der Perspektive einer ausgeprägten automatischen Konjunkturstabilisierung ist ein möglichst hoher Elastizitätswert des Steuersystems wünschenswert: Je höher die Aufkommenselastizität, umso höher sind die im Boom automatisch anfallenden Steuermehreinnahmen bzw. in der Rezession die Steuermindereinnahmen. Überproportionale Steuermehreinnahmen im Boom haben zunehmende Einkommensentzugswirkungen zur Folge und dämpfen mithin die Hochkonjunktur. In der Rezession führen überproportionale Steuerausfälle zu einer Entlastung der Privaten und damit zu höheren kaufkräftigen Einkommen. Sieht man von Verzögerungen zwischen der Entwicklung des Steueraufkommens und der Entwicklung des Inlandsprodukts ab, so liegt bei einer Aufkommenselastizität des Steuersystems von größer als Eins graphisch gesehen die Steueraufkommenskurve (T) laufend über bzw. unter der BIP-Entwicklung (Y). Unterstellt man aus Gründen einer einfacheren Darstellung, dass das Budget in der Ausgangsperiode (to) ausgeglichen ist, und dass die Staatsausgaben (GSt) im Zeitablauf unverändert bleiben, bilden sich im Boom (zunehmende) Budgetüberschüsse und in der Rezession (zunehmende) Budgetdefizite2 (siehe hierzu Abbildung C.5). Analytisch lässt sich der Zusammenhang zwischen Budgetsaldo (BS) und Inlandsprodukt (bzw. Nationaleinkommen) wie folgt darstellen: Ist das Steueraufkommen (T) funktional mit dem Inlandsprodukt (Y) korreliert, so gilt: T = T(Y), also bespielsweise: T = · Y TY. 1 Die empirisch für einzelne Jahre ermittelten Elastizitäten für das Steuersystem schwanken infolge von Tarif- und Steuerrechtsänderungen z. T. erheblich. Selbst für die Mehrwertsteuer ergibt sich eine gewisse Progressivität, da auch der Tarif dieser Steuer im Zeitablauf keineswegs unverändert bleibt, sondern von Zeit zu Zeit angehoben wird. 2 Besteht im Ausgangszeitpunkt kein ausgeglichener Haushalt, sondern z. B. ein Budgetdefizit, so verringert sich dieses Defizit automatisch im Boom und vergrößert sich in der Rezession. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik140 Hierbei bezeichnet τ den (prozentualen) Steuersatz und εTY die Aufkommenselastizität des Steuersystems. Für εTY = 1 ergibt sich eine proportionale, für εTY > 1 eine überproportionale Beziehung zwischen Steueraufkommen und BIP. Bleiben die Staatsausgaben unverändert GSto = GStt, so folgt für den Budgetsaldo: BS = T(Y) – GSt. Unter der Voraussetzung eines unveränderten Steuersystems (unveränderte Steuertarife und unveränderte Aufkommens elastizitäten) sowie unter der Voraussetzung eines gegebenen Staats ausgabenniveaus, folgt der in Abbildung C.6 dargestellte Zusammenhang zwischen Budgetsaldo und BIP. Ist das Budget beim Y0 ausgeglichen, so ergeben sich mit zunehmendem BIP überproportional steigende Budget- überschüsse und mit abnehmendem BIP überproportional steigende Budgetdefizite (Voraussetzung: εTY > 1). Diese Budgetsaldenänderungen sind mithin ausschließlich Reflex der ökonomischen Entwicklung, sie werden daher als automatische Budgetsaldenänderungen bezeichnet. Der Effekt eines automatischen Rückgangs des staatlichen Finanzierungsdefizits infolge einer guten konjunkturellen Entwicklung ist in der Periode 2003 bis 2007 besonders eindrücklich zu erkennen. Noch im Jahr 2003 lag das Finanzierungsdefizit des Gesamtstaates in Relation zum nominellen BIP bei 4,0 Prozent, und damit weit jenseits dessen, was nach den Kriterien des Maastricht-Vertrages (3,0 Prozent) zulässig ist. Das Finanzierungsdefizit bildete infolge einer günstigen konjunkturellen Entwicklung im Jahr 2006 auf 1,7 Prozent zurück. Damit wurde die im Vertrag von Maastricht festgelegte Obergrenze einer Defizitquote in Höhe von 3 zum ersten Mal seit dem Jahr 2001 wieder unterschritten. Für das Jahr 2008 prognostizierten die Wirtschaftsforschungsinstitute in ihrer Gemeinschaftsdiagnose einen Rückgang des staatlichen Finanzierungsdefizits auf 0,0 Prozent des BIP. Ursächlich für diese Entwicklung ist vor allem das konjunkturell kräftig sprudelnde Steueraufkommen, speziell der direkten Steuern. Die Defizitquote sinkt zudem auch infolge des der vergleichsweise hohen Zuwachsraten des (nominellen) BIP. Der automatische Rückgang des staatlichen Finanzierungssaldo darf allerdings nicht mit einer erfolgreichen Konsolidierungspolitik gleichgesetzt werden. Obwohl das Budgetdefizit im Jahr 2006 „nur“ 1,7 Prozent betrug, schätzt der Sachverständigenrat das damals bestehende strukturelle Defizit immer noch auf 2 ½ Prozent des nominellen BIP. t0 t Rezession Automatische Budgetdefizite Kaufkraftstärkung durch überproportionale Steuerausfälle in der Rezession. Folge: Expansive Wirkung Dämpfung der Nachfragelücke Automatische Budgetüberschüsse Kaufkraftabschöpfung durch überproportionales Steueraufkommen Folge: Kontraktive Wirkung Dämpfung des inflatorischen Nachfrageüberhangs Boom Ü b er sc hu ss D efi zi t Steueraufkommen BIP Automat. Budgetüberschuss Automat. Budgetdefizit [ GSt = konst ] Abbildung C.5: Wirkung automatischer Stabilisatoren in einer stationären Volkswirtschaft Hinweis: Es handelt sich um eine Indexdarstellung, d. h. das Steueraufkommen schwankt nur relativ nicht absolut stärker als das BIP. 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 141 Von diesen automatischen Budgetsaldenänderungen sind diskretionäre Budgetsaldenänderungen streng zu unterscheiden. Verändern die staatlichen Entscheidungsträger die Einnahmen- und/oder Ausgabenparameter des ursprünglichen Budgetprogramms, werden also z. B. die Steuertarife gesenkt oder die autonomen Ausgaben erhöht, so resultiert hieraus bei jedem BIP ein höheres Budgetdefizit bzw. ein geringerer Budgetüberschuss. Die Budgetprogrammfunktion verschiebt sich parallel nach unten. Eine automatische Dämpfung des Konjunkturverlaufs ergibt sich, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: (1) In der Rezession müssen die konjunkturellen Steuerausfälle und die Zunahme des staatlichen Finanzierungsdefizits hingenommen werden. Das bedeutet vor allem, dass keine kompensatorischen Steuersatzerhöhungen und/oder Ausgabenkürzungen vorgenommen werden, um der Erhöhung des Defizits entgegen zu steuern. Umgekehrt werden im Boom die konjunkturbedingten Steuermehreinnahmen und die Rückbildung der Defizite nicht zum Anlass für Mehrausgaben genommen werden. Anders formuliert: es erfolgt keine Parallelanpassung der Staatsaugaben an das schwankende Steueraufkommen (Parallelpolitik). (2) Das Steueraufkommen muss hinreichend synchron zur Konjunkturentwicklung verlaufen. Langwierige Veranlagungsverfahren die zu einer verzögerten Aufkommensentwicklung können zu destabilisierenden Wirkungen führen. Die Erfüllung dieser Bedingungen ist notwendig, da andernfalls von den Stabilisatoren eher konträre und somit destabilisierende Wirkungen ausgehen. 2.2 Automatische Stabilisatoren in einer wachsenden Wirtschaft Die Ausführungen zur automatischen Stabilisierung in einer stationären Volkswirtschaft haben bereits den grundlegenden Mechanismus einer selbsttätigen Sta- 2. Y Budgetprogrammfunktion Überschussautom Defizit autom D efi zi t Ü b er sc hu ss Y 0 Abbildung C.6: Zusammenhang zwischen BIP-Entwicklung und Veränderungen des Budgetsaldos bei unveränderten Einnahmen- und Ausgabenparametern Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik142 bilisierung verdeutlicht. Tatsächlich entwickeln sich Volkswirtschaften allerdings nicht stationär, sondern folgen eher einem Wachstumspfad. Hieraus ergeben sich zusätzliche finanzpolitische Konsequenzen: (1) Je höher die Aufkommenselastizität des Steuersystems, umso schneller wächst das Steueraufkommen. Die Folge ist längerfristig betrachtet, allerdings ein Anstieg der Steuerlastquote (T/Y). Dieser Effekt wird auch als „fiscal dividend“, also als „fiskalische Gunst“ eines progressiven Steuersystems bezeichnet. Hohe Aufkommenselastizitäten einzelner Steuern, speziell der Einkommensteuer und hier insbesondere der Lohnsteuer (Elastizitätsfaktor etwa 1,9), haben zur Folge, dass das Aufkommen dieser Steuern überdurchschnittlich zunimmt; der Anteil dieser Steuern am Steueraufkommen steigt also. Demgegenüber sinkt bzw. stagniert der Anteil der indirekten Steuern am Gesamtsteueraufkommen. Ist das Steuersystem insgesamt progressiv (εTY > 1), dann steigt dauerhaft die relative Steuerbelastung der privaten Wirtschaftssubjekte. (2) Die konjunktur-, wachstums- und wohlfahrtsspezifischen Konsequenzen einer hohen Aufkommenselastizität des Steuersystems hängen entscheidend von der Entwicklung der Staatsausgaben ab: Wird das überproportional steigende Steueraufkommen nicht voll wiederverausgabt, weil aus allokationspolitischen Gründen ein entsprechender Anstieg der Staatsquote nicht erwünscht ist, ist also z. B. im Trend die Wachstumsrate der Staatsausgaben gleich der Wachstumsrate des Sozialprodukts, so ergeben sich infolge des überproportional zunehmenden Steueraufkommens im Trend zunehmende Budgetüberschüsse und mithin zunehmende Entzugswirkungen (fiscal drag). In diesem Fall wirkt das progressive Steuersystem offensichtlich als fiskalische Bremse, welche die Volkswirtschaft am Erreichen des Vollbeschäftigungsniveaus hindert. Um dies zu vermeiden müssten entweder die Steuern etappenweise gesenkt werden, so dass im Trend eine Aufkommenselastizität des Steuersystems von Eins realisiert wird, oder die Staatsausgaben müssten über den Trend der BIP- Entwicklung hinaus gesteigert werden. In der Praxis besteht eher eine Tendenz zur Wiederverausgabung der Steuermehreinnahmen, als zur Reduktion der Aufkommenselastizität. Die Folge hiervon ist, dass sowohl Steuerquote als auch Staatsausgabenquote im Trend steigen – eine allokations- und ordnungspolitisch bedenkliche Entwicklung. Institutionalisierte, verfassungsrechtliche Regeln zur Begrenzung des Wachstums der Staatsausgaben und -einnahmen werden insbesondere von den sog. Neoinstitutionalisten Brennan und Buchanan (1980) gefordert. Brennan und Buchanan erwägen sogar ein verfassungsrechtlich verankertes Budget ausgleichsgebot. Angesichts des konjunkturell schwankenden Steueraufkommens wäre in diesem Fall die Regierung dann allerdings verpflichtet, eine prozyklische Haushaltspolitik zu betreiben. Werden die Staatsausgaben in der Form verstetigt, dass sie im Trend parallel zum Steueraufkommen wachsen, so bleibt der automatische Stabilisierungsmechanismus des konjunkturell schwankenden Steueraufkommens aufrechterhalten. Im Boom bilden sich automatische Budgetüberschüsse, in der Rezession automatische Budgetdefizite. Allerdings ist die Konsequenz, dass sowohl die Steuerquote, als auch die Staatsausgabenquote steigen. Die Erfahrung zeigt, dass die bei einem insgesamt progressiven Steuersystem längerfristig anfallenden „heimlichen“ Steuermehreinnahmen regelmäßig der Befriedigung zusätzlicher Ausgabenwünsche dienen. Steigen im Trend die Staatsausgaben sogar schneller als das Steueraufkommen – eine keineswegs unrealistische Entwicklung – so ergeben sich im Trend zunehmende 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 143 Budgetdefizite (siehe auch die Ausführungen zu den sog. Maastrichtkriterien in Teil D, Abschnitt 3.1). Sie werden als „strukturelle Budgetdefizite“ bezeichnet. Würden sie durch Geldschöpfung finanziert, was in der Euro-Zone nicht möglich ist, so würde die dadurch bewirkte Geldmengenerhöhung zum Anstieg der Inflation und zur einer realen Zurückdrängung des privaten Sektors führen (inflatorisches Crowding-out). Werden die Budgetdefizite durch Kreditaufnahme im privaten Sektor finanziert, so tritt die staatliche Kreditnachfrage in Konkurrenz zur Kreditnachfrage der Privaten Sektoren. Die Folge ist (zumindest längerfristig) ein Anstieg des Zinsniveaus und eine Zurückdrängung der privaten Investitionsnachfrage (zinsbedingtes Crowding-out). Steigt das inländische Zinsniveau über das Zinsniveau im Ausland, so können sich auch infolge der dadurch induzierten Kapitalströme Wechselkursreaktionen (Aufwertung des Euro gegenüber anderen Währungen) und ein wechselkursbedingter Crowding-out Effekte ergeben. 2.3 Bewertung automatischer Konjunkturstabilisatoren Der Mechanismus der automatischen Stabilisatoren zielt auf die Glättung konjunktureller Schwankungen. Kurzfristig gesehen kann er zur Dämpfung der Konjunkturentwicklung beitragen. Längerfristig wirkt der Mechanismus in der Realität jedoch eher als Destabilisator; zudem ist der damit verbundene Anstieg der steuer- und Staatsausgabenquote ordnungspolitisch bedenklich. In keinem Fall kann die Last der konjunkturellen Stabilisierung diesem Mechanismus allein überantwortet werden, denn es kommt – wie erwähnt – allenfalls zu einer Dämpfung der Konjunkturentwicklung, nicht jedoch zu einer Beseitigung der konjunkturellen Schwankungen selbst. Keynesianer empfehlen daher zusätzlich fallweise (diskretionäre) antizyklische fiskalpolitische Maßnahmen zu Beeinflussung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. 3 Konjunktursteuerung durch antizyklische Fiskalpolitik 3.1 Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage – Strategischer Ansatzpunkt der antizyklischen Fiskalpolitik Antizyklische Fiskalpolitik ist dadurch gekennzeichnet, dass die öffentliche Haushalte gezielt zur Verwirklichung konjunkturpolitischer Zielsetzungen eingesetzt werden. Antizyklische Fiskalpolitik zielt darauf ab mit diskretionären Maßnahmen die konjunkturelle Entwicklung zu stabilisieren (Kontrapolitik). Hierbei wird als Zwischenzielgröße die gesamtwirtschaftliche Nachfrage bzw. deren Teilkomponenten gewählt. Im Boom, also bei konjunktureller Inflation, soll der inflatorische Nachfrageüberhang durch kontraktive fiskalpolitische Maßnahmen so weit abgebaut werden, bis die konjunkturelle Gleichgewichtslage, also ein optimaler Auslastungsgrad des Produktionspotenzials, wiederhergestellt ist. In der Rezession, also bei konjunktureller Unterauslastung der Produktionsfaktoren und mithin konjunktureller Arbeitslosigkeit, soll die Güternachfragelücke durch expansiven fiskalpolitischen Instrumenteneinsatz geschlossen werden. 2. 2. 2. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik144 Eine wirksame antizyklische Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage durch die öffentlichen Haushalte kann entweder auf der Ausgaben- oder auf der Einnahmenseite ansetzen: Die Veränderung der • Staatsausgaben für Güter (ASt) hat den Vorteil, dass damit eine Komponente der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage direkt gesteuert werden kann. Die Wirkungen sind damit zuverlässiger als bei Maßnahmen, durch welche die Nachfrage nur indirekt beeinflusst wird. Eine Veränderung der staatlichen • Einnahmeparameter (Steuersätze, Abschreibungsmodalitäten) wirkt nur indirekt auf die private Konsum- und/oder Investitionsnachfrage. Entsprechendes gilt auch für die von Veränderungen der Transferausgaben und/oder Subventionen ausgehenden Effekte. Von diesen Maßnahmen können zudem mehr oder weniger starke • Multiplikatorwirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität ausgehen. Voraussetzung für eine antizyklische Steuerung der Nachfragekomponenten der privaten Konsumenten und Investoren ist, dass deren Bestimmungsfaktoren bekannt und staatlicherseits beeinflussbar sind. Da in der Realität nicht mit unveränderten Verhaltensparametern, also unveränderten (marginalen) Konsum- und/ oder Investitionsneigungen zu rechnen ist, ist die mittelbare Steuerung der privatwirtschaftlichen Nachfrageaggregate (Cpr + Ibpr) mit Unsicherheitsfaktoren verbunden. Die von fiskalpolitischen Instrumentenvariationen ausgehenden Nachfrageeffekte auf diese Teilkomponente sind mithin nur bedingt vorhersagbar. Postkeynesianer präferieren aus diesem Grund antizyklische Veränderungen der Staatsausgaben (ASt). Neben den direkten Auswirkungen einer Veränderung staatlicher Einnahmen- und Ausgabenparameter von denen sowohl realwirtschaftliche als auch monetäre Effekte ausgehen, werden von Keynesianern insbesondere deren Multiplikatoreffekte hervorgehoben. In der traditionellen Multiplikatoranalyse werden i. d. R. lediglich Trend t BIP Fiskalpolitik BIP = Cpr + Ibpr + ASt + Ex - Im Abbildung C.7: Ansatzpunkte der Finanzpolitik 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 145 die fiskalpolitisch bewirkten realwirtschaftlichen Nachfrageeffekte berücksichtigt. Diese ergeben sich daraus, dass von einer Veränderung der staatlichen Ausgaben und/oder Steuereinnahmen nicht nur in der ersten Periode Nachfragewirkungen ausgehen (Impuls), sondern hierdurch weitere Nachfrageveränderungen bewirkt werden (Effekt). Die monetären Wirkungen fiskalpolitischer Maßnahmen sind abhängig von der Art der Finanzierung der entstehenden Budgetdefizite bzw. von der Art der Anlage der Budgetüberschüsse. Aus der traditionellen Multiplikatoranalyse ergibt sich nach unendlich vielen (!) Anpassungsperioden ein Gesamteffekt auf die Güternachfrage, der ein Vielfaches des ursprünglichen staatlichen Anstoßes (sog. Impuls) beträgt. Folgt man der einfachen Multiplikatoranalyse, so sind die multiplikativen Wirkungen einer Veränderung der Staatsausgaben für Güter und Dienste (mASt) größer als die Wirkungen einer betragsmäßig gleichen Veränderung der Transferausgaben (mTr): mASt > mTr Transferausgaben- und Steuermultiplikator sind, folgt man dem einfachsten Modellansatz, dem Betrag nach gleich groß, sie haben jedoch unterschiedliche Vorzeichen: |mTr|=|mT| Der von einer Veränderung der staatlichen Einnahmen- und Ausgabenparameter (nach unendlich vielen Anpassungsperioden) bewirkte Gesamteffekt auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ergibt sich wie folgt: (1) Im Fall der Staatsausgabenvariation (ΔASt): ΔYN = mASt · ΔASt mit: mASt = (c = marginale Konsumquote). 1 1 – c Unterstellt man eine marginale Konsumquote von 80 Prozent (c = 0,8), so folgt ein Staatsausgabenmultiplikator von mAst = 5. Eine Erhöhung der Staatsausgaben für Güter und Dienste um 1 Mrd. Euro würde damit (nach unendlich vielen Anpassungsperioden!) zu einer Erhöhung des BIP um 5 Mrd. Euro führen. (2) Im Fall der Transferausgabenvariation (ΔTr): ΔYN = mTr · ΔTr mit: mTr = und c 1 – c Für c = 0,8 ergibt sich folglich ein Transferausgabenmultiplikator von mTr = 4. (3) Im Fall der Steuereinnahmenvariation (ΔT): ΔYN = mT · ΔT mit: mT = . c 1 – c Entsprechend ergibt sich ein Steuereinnahmemultiplikator von mTr = – 4. Eine Erhöhung des Steueraufkommens um eine Mrd. Euro würde damit zu einer Senkung des BIP um 4 Mrd. Euro führen. Daraus folgt zugleich das nach dem Nobelpreisträger (1989) Trygve Haavelmo (1911–1999) benannte Haavelmo-Theorem, wonach sogar von einem ausgeglichenen Budget expansive bzw. kontraktive Effekte auf den Konjunkturverlauf ausgehen, nämlich dann, wenn die Erhöhung (Senkung) der Staatsausgaben voll durch eine entsprechende Erhöhung (Senkung) der Steuereinnahmen finanziert wird. Dies folgt aus dem Tatbestand, dass der von einer Steigerung (Senkung) der Staatsausgaben ausgehende expansive (kontraktive) Effekt auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik146 größer ist als die von einer betragsmäßig gleichen Erhöhung (Senkung) der Steuereinnahmen ausgehende kontraktive (expansive) Wirkung; rein rechnerisch ergibt sich im Fall der oben angegebenen Multiplikatoren ein Wert von Eins. Die oben angegebenen „Lehrbuchmultiplikatoren“ erfassen die tatsächlichen multiplikativen Wirkungen staatlicher Einnahmen- und Ausgabenpolitik jedoch keineswegs zutreffend. Zu berücksichtigen sind nicht nur Nachfrageanpassungen beim privaten Konsum (diese sind im obigen Modell mit der marginalen Konsumquote in Rechnung gestellt), sondern auch Reaktionen bei den übrigen Nachfragekomponenten, also z. B. bei der privaten Investitionstätigkeit und der Importnachfrage. Die Folge eines Anstiegs der Produktion im Inland ist, dass auch die Importe aus dem Ausland zunehmen. Dies hat zur Konsequenz, dass ein Teil des Effektes einer Erhöhung der Staatsausgaben nicht im Inland, sondern im Ausland wirksam wird; der Multiplikatoreffekt wird also geringer ausfallen. Zudem führt eine Belebung der wirtschaftlichen Entwicklung im Inland zu automatischen Steuererhöhungen, die ihrerseits wieder bremsend auf die wirtschaftliche Entwicklung einwirken. Steigen zudem als Folge einer Kreditfinanzierung der Staatsausgaben die Zinsen im Inland, so sind auch die hiervon ausgehenden kontraktiven Effekte auf die Investitionsund Konsumnachfrage in Rechnung zu stellen. In ökonometrischen Modellen wird versucht, diese Effekte in „Supermultiplikatoren“ abzubilden. Darüber hinaus sind in der Praxis kürzere Anpassungsperioden (z. B. vier Quartale) von Bedeutung. Es ist daher sinnvoll, mit sog. „trunctated multipliers“ zu arbeiten. Faktisch ist es sehr schwierig, den Gesamteffekt budgetpolitischer Maßnahmen hinreichend genau abzuschätzen. Die Quantifizierung der multiplikativen Wirkungen staatlicher Konjunkturprogramme war über lange Zeit ein wesentliches Betätigungsfeld der Ökonometrie. Die durchgeführten Simulationen kommen allerdings zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen. In eher „keynesianisch“ strukturierten Modellen kommt man zu dem Ergebnis, dass von einer Erhöhung der Staatsausgaben (zumindest kurzfristig) expansive multiplikative Wirkungen auf das reale Sozialprodukt ausgehen; in eher „monetaristisch“ strukturierten Modellen (z. B. dem ökonometrischen Modell der Deutschen Bundesbank) werden jedoch (bei Betrachtung einer längeren Periode) regelmäßig negative (!) Multiplikatoren ausgewiesen. Langfristig würde damit der Versuch, über eine Erhöhung der Staatsausgaben das Wirtschaftswachstum zu beschleunigen, das Gegenteil bewirken. Allenfalls kurzfristig seien positive Effekte einer expansiven Konjunkturpolitik auf Wachstum und Beschäftigung denkbar, die sich allerdings als reine „Strohfeuer“ erweisen würden. Die empirische Untermauerung der theoretischen Zusammenhänge muss daher als nicht stabil bezeichnet werden. 3.2 Möglichkeiten und Grenzen einer antizyklischen Ausgabensteuerung Die öffentlichen Haushalte könnten durch Variation ihrer Ausgaben, insbesondere der Investitions- und Personalausgaben, als auch durch Transfer- und Subventionsausgaben versuchen, die konjunkturelle Entwicklung antizyklisch zu beeinflussen. Zumindest ist es ihnen in der Bundesrepublik rechtlich nach § 6 StWG möglich, diese keynesianisch geprägte Strategie zu wählen. a) Betrachten wir zunächst die Möglichkeit einer Veränderung der staatlichen Investitionstätigkeit. Aus keynesianischer Sicht ist diese Komponente am besten zur Konjunkturstabilisierung geeignet: Die Sickerverluste sind gering, die Multiplikator- und Akzeleratorwirkungen hoch. Ob öffentliche Investitionen jedoch wirksam in den Dienst einer antizyklischen Konjunkturpolitik gestellt werden können, lässt sich allerdings aus mehreren Gründen bezweifeln: 2. 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 147 Prinzipiell ist es möglich in der Rezession zusätzliche Investitionsausgaben zu realisieren und damit einen privatwirtschaftlichen Nachfrageeinbruch zu kompensieren und umgekehrt im Boom den gesamtwirtschaftlichen Nachfrageüberhang durch eine Drosselung der öffentlichen Bautätigkeit zu verhindern. Die ökonomische Entwicklung in den sechziger Jahren in der Bundesrepublik verdeutlicht dies. Zu beachten ist jedoch, dass die staatliche Investitionstätigkeit auf ein relativ enges Branchenfeld begrenzt ist. Eine starke antizyklische Variation der staatlichen Investitionen würde in erster Linie der Bauwirtschaft die Last der Stabilisierung aufbürden. Zudem sind einer Verlangsamung bereits begonnener Bauvorhaben enge Grenzen gesetzt. Aber auch eine Beschleunigung staatlicher Investitionsmaßnahmen ist nicht „aus dem Stand“ möglich. Voraussetzung wären „Schubladenprojekte“ die sofort umgesetzt werden können, also beispielsweise rechtskräftige Planfeststellungen für Infrastrukturprojekte in den Bereichen Straße und Schiene. Die Realität der Bundesrepublik Deutschland zeigt zudem, dass der Anteil der investiven Staatsausgaben auf dem Rückzug und der Anteil der konsumtiven Ausgaben im Zeitablauf immer weiter gestiegen ist (siehe Abbildung C.8). Schon von daher ist der Spielraum für konjunkturelle Verränderungen der Investitionsausgaben praktisch sehr gering. Eine antizyklische Gestaltung der Investitionsausgaben ist in der Realität eher ein theoretisches Konstrukt. Hier ist vielmehr ein ausgeprägt prozyklisches Verhalten zu beobachten. Die Investitionsausgaben werden im Boom bei sprudelndem Steueraufkommen erhöht und der Rezession bei stagnierendem Steueraufkommen gesenkt. Es wäre daher schon ein Erfolg, wenn die prozyklischen Schwankungen der staatlichen Investitionstätigkeit und die davon ausgehenden zyklusverstärkenden Wirkungen vermieden werden könnten, wenn es also gelänge, die Staatstätigkeit zu verstetigen. Abbildung C.8: Von investiven zu konsumtiven Staatsausgaben Rechte Skala: Anteil der staatlichen Bruttoinvestitionen an den gesamten Staatsausgaben Linke Skala: Anteil der Sozialleistungen und Subventionen an den gesamten Staatsausgaben Quelle: Grunddaten: Sachverständigenrat, JG 2007/08, Tabelle 30* Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik148 b) Eine weitere (theoretische) Möglichkeit bieten antizyklische Veränderungen der staatlichen Konsumausgaben. Sie stellen jedoch eine konjunkturpolitisch ungünstige Manövriermasse dar, da der „staatliche Konsum“ fast ausschließlich aus den Ausgaben für die öffentlichen Bediensteten besteht. Eine antizyklische Veränderung dieser Ausgabenkomponente würde bedeuten, dass die Personalausgaben, also die Löhne und Gehälter, in der Rezession stark und im Boom nur gering erhöht werden. Die Ausklammerung des öffentlichen Dienstes aus der allgemeinen Einkommensentwicklung ist jedoch, wegen der erheblichen Widerstände, die mit derartigen Absichten speziell im Boom verbunden sind, politisch kaum möglich. Zudem kann der Staat nur die Beamtenbesoldung per Gesetz regeln. Die Einkommensentwicklung bei den Arbeitern und Angestellten ist Ergebnis tarifvertraglicher Übereinkünfte. Es ist fraglich, ob der Staat Arbeitskämpfe riskiert, um seinen konjunkturpolitischen Kurs durchzusetzen. c) Weiterhin könnten theoretisch auch die staatlichen Transfersausgaben zur antizyklischen Steuerung verwendet werden. Sie dienen dem Ziel der sozialen Sicherung; sie können und sollten aus vielerlei Gründen nicht zum Spielball der Konjunkturpolitik degradiert werden. Denkbar und politisch durchsetzbar ist allenfalls das zeitliche Vorziehen ohnehin geplanter Erhöhungen sozialer Leistungen in die Phase der Rezession bzw. die Durchführung ohnehin geplanter Kürzungsmaßnahmen im Boom. d) Etwas besser schneiden antizyklische Veränderungen der Subventionen an Unternehmen ab. Die Kürzung und Aufhebung von Subventionen im Boom dient nicht nur konjunkturpolitischen Zielen, sie ist auch vielfach auch aus wettbewerbs-, allokations- und verteilungspolitischer Sicht positiv zu beurteilen. Mit nennenswerten kontraktiven Wirkungen auf die private Investitionstätigkeit ist im Boom, bei ohnehin optimistischen Gewinn- und Absatzerwartungen, jedoch kaum zu rechnen. Die Erhöhung von Subventionen in der Rezession kann dagegen durchaus ein wirksames, wenngleich fiskalisch teures Instrument der Investitionsbelebung sein; dies gilt zumindest dann, wenn die Subventionsvergabe direkt an den Investitionsakt gekoppelt wird (z. B. Investitionszulage). Diese Art der Investitionsförderung ist allerdings in der Praxis mit erheblichen „Mitnahmeeffekten“ verbunden, d. h. es werden möglicherweise ohnehin geplante Investitionsvorhaben in die Phase der Subventionsvergabe vorverlegt. Zwar ist dieser „Vorzieheffekt“ prinzipiell erwünscht, er kann jedoch zu einem „Investitionsloch“ nach Auslaufen der Förderung führen. Zudem ist die Maßnahme – im Unterschied zu Abschreibungserleichterungen – mit einem endgültigen Steuerausfall verbunden. Fiskalisch wird dadurch die zeitliche Vorverlegung privater Investitionen recht teuer erkauft. Die fundierte Betrachtung der einzelnen Punkte führt zu dem Schluss, dass eine Steuerung staatlicher Ausgaben nur bedingt in den Dienst einer antizyklischen Konjunkturpolitik gestellt werden kann. Neoklassiker fordern daher, die Ausgabenentwicklung an den langfristigen („überkonjunkturellen“) Erfordernissen auszurichten. Plädiert wird für die Rückbesinnung auf die Allokationszielsetzung der staatlichen Ausgabenpolitik. 3.3 Möglichkeiten und Grenzen einer antizyklischen Einnahmenpolitik Antizyklische Einnahmenpolitik ist Steuerpolitik. Da sich das Steueraufkommen aus der Bemessungsgrundlage und dem Steuersatz bestimmt, gibt es für eine Steuerpolitik zwei Ansatzmöglichkeiten: Erstens, eine Veränderung der Steuerbemessungs- 2. 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 149 grundlage, also der Variation der Abschreibungsmodalitäten und/oder Freibetragsregelungen und zweitens eine Erhöhung oder Senkung der Steuersätze. a) Beeinflussung des privaten Konsums Ziel einer Veränderung der Einkommen- und/oder Lohnsteuer kann die Beeinflussung des privaten Konsums sein. Die Wirkung hängt entscheidend von den marginalen Konsumquoten der betroffenen Wirtschaftssubjekte ab. Erhöhungen (Senkungen) direkter Steuern führen zu einer Minderung (Erhöhung) der verfügbaren Einkommen der Betroffenen. Eine merkliche Konsumnachfragereaktion ist insbesondere bei den Beziehern niedriger und mittlerer Einkommen zu erwarten (geringe marginale Sparquote und damit geringe Sickerverluste). Die Bezieher höherer Einkommen werden auf eine Veränderung der direkten Steuern kaum mit einer Einschränkung bzw. Erhöhung ihrer Verbrauchsausgaben reagieren. Die Maßnahme „verpufft“ im veränderten Sparverhalten. Politisch ohne Widerstände durchsetzbar wären Steuersenkungen in der Rezession. Zum Zwecke der Anregung der privaten Konsumnachfrage sind Steuersenkungen bisher allerdings nicht eingesetzt worden. Eine steuerpolitische Konsumbelebung erfordert zudem, sollen merkliche Wirkungen erzielt werden, die Inkaufnahme erheblicher Steuerausfälle. Es handelt sich also ebenfalls um eine fiskalisch teure, möglicherweise zu teure Maßnahme der Konjunkturpolitik. Im Boom mag dagegen theoretisch eine Erhöhung der Einkommensteuersätze (bzw. Lohnsteuersätze) zu einer Minderung des privaten Verbrauchs führen; politisch ist diese Maßnahme jedoch, wie die Erfahrung lehrt, kaum durchsetzbar. Am Beispiel der Steuererhöhung zeigt sich, dass Preisniveaustabilisierung durch die charakteristischen Merkmale eines „öffentlichen Gutes“ gekennzeichnet ist. Das „Gut“ Preisniveaustabilität ist unteilbar, es kommt allen Wirtschaftssubjekten zugute, es ist jedoch individuell nicht zurechenbar. Die Maßnahmen zur Erreichung der Preisniveaustabilität (hier: Steuererhöhung) sind dagegen individuell fühlbar; sie werden zudem als Lasten empfunden. Die Folge ist, dass die Individuen und die sie vertretenden gesellschaftlichen Gruppen eine Free-rider- Position einnehmen, d. h. keiner ist de facto bereit, die Lasten der Preisniveaustabilisierung, also die Steuererhöhung, hinzunehmen. Politische Widerstände mit dem Ziel der Vermeidung, Verwässerung und/oder Verzögerung der Maßnahmen sind die Folge. Aus verteilungspolitischer Sicht sind diese Widerstände der Bezieher geringer und mittlerer Einkommen, also der Arbeitnehmer, zudem verständlich; wird ihnen doch im Boom die Last der Stabilisierung aufgebürdet, während in der Rezession durch Subventionen und/oder Steuerentlastungen die investierbaren Gewinne der Unternehmen erhöht werden (verteilungspolitische Asymmetrie). Von Wahlen abhängige Regierungen geraten hierdurch in ein praktisch unlösbares Dilemma. Was konjunkturell rational sein mag (die Steuererhöhung), erweist sich als politisch völlig irrational. b) Beeinflussung der privaten Investitionstätigkeit Auch die Beurteilung steuerlicher Maßnahmen zur Beeinflussung der privaten Investitionstätigkeit fällt ambivalent aus. Steuerentlastungen in der Rezession können infolge pessimistischer Gewinn- und Absatzerwartungen, mit erheblichen Sickerverlusten einhergehen. Lediglich Steuererhöhungen, und hier insbesondere Verminderungen der Abschreibungsmöglichkeiten, dürften – nach allerdings längeren Verzögerungsphasen – mit fühlbaren kontraktiven Nachfrageeffekten verbunden sein. Doch auch hier besteht die Gefahr kontraproduktiver Reaktionen: Eine Minderung der Abschreibungssätze führt zu einer höheren Steuerbelastung und damit zu einer verringerten Rentabilität der betroffenen Investitionen. Werden diese Belastungen der Investoren in die Produktpreise überwälzt, so ist ein Anstieg des Preisniveaus die Folge. Die Überwälzungsbedingungen sind im Boom regelmäßig relativ günstig. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik150 Zudem ist fraglich, ob durch kurzfristig ausgerichtete steuerliche Maßnahmen das eher langfristig ausgerichtete Investitionsverhalten beeinflusst werden kann. 3.4 Arten von Budgetdefiziten und Grenzen der Budgetsaldenpolitik 3.4.1 Umfang und Struktur der staatlichen Kreditfinanzierung Wenn merkliche fiskalpolitische Maßnahmen zum Einsatz kommen, entstehen zwangsläufig Budgetsalden: im Boom verringern sich die Budgetdefizite und es entstehen möglicherweise sogar Budgetüberschüsse; in der Rezession vergrößern sich die ohnehin schon vielfach vorhandenen Budgetdefizite. Defizite, die im Zusammenhang mit kurzfristigen konjunkturpolitischen Maßnahmen stehen, werden als konjunkturelle Budgetdefizite bezeichnet. Strukturelle Defizite sind dagegen Folge eines längerfristigen Auseinanderdriftens von staatlichen Ausgaben und Einnahmen. Abbildung C.9 gibt einen Überblick über die Entwicklung der Verschuldung der öffentlichen Haushalte in Deutschland. Das Schwergewicht der staatlichen Kreditaufnahme liegt inzwischen im Ausland. Die Auslandsverschuldung der Gebietskörperschaften belief sich im Jahr 2006 auf 702 Mrd. Euro. Die Verschuldung im Geschäftsbankensystem steht an zweiter Position (497 Mrd. Euro). Daneben fällt quantitativ noch die Verschuldung bei inländischen Nichtbanken ins Gewicht (308 Mrd. Euro). Es handelt sich hierbei im Wesentlichen um Schuldscheindarlehen des Staates. Die Verschuldung des Staates bei der Notenbank ist traditionell sehr gering (4,44 Mrd. Euro). Seit dem Jahr 2000 ist dem Staat jegliche neue Kreditaufnahme bei der Deutschen Bundesbank und bei der Europäischen Zentralbank verwehrt. Der Schuldenstand bei der Zentralbank ist daher seither unverändert. 2. 2. Abbildung C.9: Verschuldung der öffentlichen Haushalte in Deutschland Quelle: Statistisches Bundesamt 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 151 Probleme wirft die Kreditaufnahme bei den Geschäftsbanken dann auf, wenn die Banken im Wege ihrer Kreditvergabe zentralbankfähige Forderungen gegen den Staat erwerben und diese in einer späteren Konjunkturphase liquidisieren und zur Kreditvergabe verwenden können. 3.4.2 Arten und Ursachen von Budgetdefiziten Finanzpolitisch bedeutender sind die Ursachen des Defizits. Folgt man dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, so kann das Gesamtdefizit in drei Defizitkomponenten gegliedert werden: potenzialorientierte Normalverschuldung• (oder: „normales Budgetdefizit“), konjunkturelles Budgetdefizit• und strukturelles Budgetdefizit• . a) Potenzialorientierte Normalverschuldung Die Entwicklung der Normalverschuldung ist nicht direkt messbar. Die finanzpolitische Vergangenheit lehrt jedoch, dass der Staat auch in Zeiten normaler Auslastung der Produktionskapazitäten seine Staatsausgaben nicht voll durch Steuern (inkl. Gebühren und sonstige ordentliche Einnahmen), sondern teilweise durch Kreditaufnahme finanziert. Er nimmt hiermit einen Teil der Geldvermögensbildung in Anspruch. Diese Finanzierungsform kann nach Auffassung des Sachverständigenrates dann als „normal“ bzw. „unkritisch“ angesehen werden, wenn sich die privaten Wirtschaftssubjekte über einen längeren Zeitraum hinweg an eine entsprechende kreditfinanzierte Inanspruchnahme des Produktionspotenzials durch den Staat „gewöhnt“ haben. Der Sachverständigenrat bezeichnete in seinen früheren Jahresgutachten das so interpretierte Defizit als „potenzialorientierte Normalverschuldung“. Eine Kreditaufnahme von 1,5 Prozent des Produktionspotenzials erschien dem Rat als „normal“. Faktisch würde dies bedeuten, dass die Neuverschuldung des Staates immer größer als Null ist, und zwar bei steigendem Produktionspotenzial mit ebenfalls zunehmender Tendenz. Bei einer positiven jährlichen Nettokreditaufnahme würde der Schuldenstand des Staates also von Jahr zu Jahr steigen. Akzeptiert man, dass ein bestimmter Teil der Staatsausgaben mit Krediten finanziert werden kann, ohne dass hierdurch Preisniveau und Beschäftigung gefährdet werden, so folgt hieraus, dass bei steigendem Produktionspotenzial bzw. bei zunehmender staatlicher Investitionstätigkeit auch die Staatsverschuldung zunehmen kann, und zwar – bezogen auf das Produktionspotenzial – von einem Basisjahr aus gerechnet mit der gleichen Rate, mit der dieses Potenzial wächst. Eine derartige Verschuldungspolitik kann auch als neutrale Verschuldung bezeichnet werden. Nicht neutral ist die Verschuldung jedoch dann, wenn sie dauerhaft mit einer höheren Rate als das Produktionspotenzial wächst. Dann sind mit ihr entweder inflatorische Prozesse oder Zinssteigerungen verbunden, die zu einer Zurückdrängung privater Ansprüche an das Produktionspotenzial führen. Der Sachverständigenrat hat in seinen späteren Jahresgutachten das Konzept der Normalverschuldung verfeinert und diese Kreditaufnahme u. a. mit der Kreditfinanzierung produktiver staatlicher Investitionen begründet. Damit folgte er einem objektorientierten Begründungsansatz für die Staatsverschuldung. Angesichts der Problematik der Definition einer Normalverschuldung verzichtet der Rat in seinen jüngeren Gutachten auf diese Defizitkategorie. Er unterscheidet also inzwischen nur noch konjunkturelle und strukturelle Budgetdefizite. 2. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik152 b) Konjunkturelles Budgetdefizit Das konjunkturbedingte Budgetdefizit lässt sich in zwei Teilkomponenten aufspalten: Automatische konjunkturbedingte Budgetsaldenänderungen • als Folge automatischer mit der Konjunkturentwicklung schwankender Einnahmen und/oder Ausgaben des Staates, wie dies in Zusammenhang mit der Darstellung der automatischen Stabilisatoren beschrieben worden ist. Diskretionäre konjunkturbedingte Budgetsaldenänderungen• als Folge expansiver (Zunahme des Defizits) oder kontraktiver Konjunkturprogramme (Abnahme des Defizits bzw. Bildung eines Budgetüberschusses). Im Folgenden wird lediglich die Defizitsituation erläutert: ba) Automatische konjunkturbedingte Budgetdefizite Automatisch in der Rezession anfallende Budgetdefizite sind Folge der built-inflexibility der öffentlichen Haushalte. Sinkt der Auslastungsgrad des Produktionspotenzials unter die Normalauslastung, so sind automatische konjunkturbedingte Steuerausfälle bzw. Mehrausgaben (insbesondere vermehrte Arbeitslosenunterstützungszahlungen) zu verzeichnen. Diese Haushaltsdefizite sind also Reflex einer sich abschwächenden ökonomischen Entwicklung. Um konjunkturell bedingte Mehrausgaben zu ermitteln, muss z. B. die herrschende Arbeitslosigkeit in eine konjunkturelle und eine nicht-konjunkturelle Komponente zerlegt wird. Automatische konjunkturelle Budgetdefizite führen i. d. R. nicht zu unerwünschten monetären Verdrängungseffekten. Da die Abschwächung der privaten (Investitions-)Nachfrage regelmäßig mit einer verminderten Kreditnachfrage einhergeht, kann der Staat in dieser Phase seine Inanspruchnahme der Finanzmärkte verstärken, ohne dass hiervon der ohnehin stattfindende Zinssenkungsprozess nennenswert gestoppt würde. Mit einer Zurückdrängung privater kreditfinanzierter Investitionsnachfrage ist folglich kaum zu rechnen. Automatische konjunkturelle Defizite werden im nächsten Boom selbsttätig wieder abgebaut. bb) Diskretionäre konjunkturbedingte Budgetdefizite Diese Defizite sind Folge von Konjunkturprogrammen, also Folge expansiver einnahmen- und/oder ausgabenpolitischer Maßnahmen. Sie sind dann als „diskretionärkonjunkturell“ einzustufen, wenn die zugrunde liegenden Maßnahmen tatsächlich mit dem Ziel der Bekämpfung einer konjunkturellen Arbeitslosigkeit (allgemeiner: einer konjunkturellen Unterauslastung des Produktionspotenzials) eingesetzt worden sind. Da konjunkturelle Phänomene temporäre Phänomene sind, muss es sich folglich um befristete Ausgabenerhöhungs- und/oder Steuersenkungsprogramme handeln. Dauerhafte kreditfinanzierte Staatsausgaben sind nicht als „konjunkturell“, sondern als „strukturell“ oder „überkonjunkturell“ zu klassifizieren. Für die Praxis ergeben sich hier jedoch Zurechnungsprobleme. Konjunkturelle Defizite können sich nämlich, bleibt der Aufschwung aus, verfestigen und damit ihren temporären Charakter verlieren. Aus ursprünglich konjunkturellen Defiziten kann also durchaus eine strukturelle Verschuldung werden. Sie sind dann der Ausgangspunkt einer gefährlichen Schuldenspirale. Diskretionäre konjunkturelle Defizite gelten – zumindest aus keynesianischer Sicht – als unproblematisch. Zinsinduzierte Verdrängungsprozesse werden, weitgehend unabhängig von der praktizierten Finanzierung, kaum erwartet; sie sind aus keynesianischer Sicht zumindest vernachlässigbar. Das gilt jedoch nur dann, wenn – wie 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 153 erwähnt – die Defizite auf die Rezession beschränkt bleiben und tatsächlich im nächsten Boom wieder abgebaut werden. c) Strukturelle Budgetdefizite Mit dem Konzept des „strukturellen Budgetdefizits“ ermittelt der Sachverständigenrat den Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Haushalte. Sieht man von einer „Normalverschuldung“ ab, so ist derjenige Teil des Defizits struktureller Art, der weder Reflex des konjunkturell schwankenden Steueraufkommens (oder konjunktureller Ausgabenschwankungen), noch Resultat zeitlich befristeter (diskretionärer) Veränderungen der Einnahmen und Ausgaben ist. Strukturelle Budgetdefizite sind überkonjunktureller Art. Sie gehen auf ein Auseinanderdriften von Staatseinnahmen und Staatsausgaben – also letztlich auf eine verfehlte Finanzpolitik – zurück. Wachsen im Trend die Staatsausgaben schneller als die Steuereinnahmen, wGSt > wT, so sind zunehmende „strukturelle“ Defizite die Folge. Das strukturelle Defizit entspricht demjenigen Teil des Gesamtdefizits, der bei Normalauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten (und damit einer konjunkturellen Budgetkomponente von Null) einen mittelfristig als akzeptabel angesehenen Umfang der „normalen“ Kreditfinanzierung überschreitet. Dieses Defizit hat also anhaltenden Charakter; es kennzeichnet zugleich den staatlichen „Konsolidierungsbedarf“. Anders formuliert: Konsolidierungsbedürftig ist jener Teil des Gesamtdefizits, der struktureller Natur ist, der sich mithin im Verlauf des Konjunkturzyklus nicht wieder abbaut oder durch befristete konjunkturpolitische Maßnahmen bzw. Sondereffekte (bspw. Hochwasserkatastrophen) verursacht ist. Das strukturelle Defizit kennzeichnet den Teil des Defizits, der den auf mittlere Sicht hinnehmbaren Umfang staatlicher Kreditaufnahme übersteigt. Einen Eindruck von der Höhe der strukturellen Defizite (jeweils in Relation zum nominellen BIP) vermittelt Abbildung C.10. Die Abbildung zeigt, dass die strukturelle Verschuldung in Deutschland ein engem Zusammenhang mit der Finanzierung der deutschen Einheit steht. Vor der deutschen Wiedervereinigung wurde offensichtlich versucht, das damals ebenfalls bestehende strukturelle Defizit (teilweise) zu konsolidieren. Seit 2003 sind allerdings ebenfalls Konsolidierungserfolge zu verzeichnen. Für das Jahr 2008 wird inzwischen mit einem strukturellen Defizit von nahezu Null gerechnet. Die Konsolidierungserfolge der Vergangenheit sind allerdings nur zum Teil auf zunehmende Ausgabendisziplin, sondern auch auf erhöhte Steuersätze (Mehrwertsteuererhöhung zum 1. Januar 2007) zurückzuführen. Strukturelle Defizite sind sowohl aus wachstums-, ordnungs- und aus finanzpolitischer Sicht problematisch. Wachstumspolitisch wird das Problem unter dem Stichwort „Crowding-out“ behandelt, d. h. dass durch staatliche Aktivitäten private Ansprüche an das Produktionspotenzial zurückgedrängt werden. Die Einschätzung des Ausmaßes des Crowding-out-Effekts reicht von der (monetaristischen) These eines vollständigen Crowding-out, bis hin zur (keynesianischen) Vernachlässigung des Problems. Im Grenzfall eines völligen Crowding-out würde durch kreditfinanzierte Staatsausgaben zwar ein Anstieg der Staatsquote, nicht aber ein Nettogewinn an Produktion und Beschäftigung erreicht werden. Ein dauerhafter Prozess einer Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik154 Erhöhung der Staatsquote führt jedoch zur Transformation des Wirtschaftssystems; er ist insofern ordnungspolitisch bedenklich. Die besondere Problematik des strukturellen Budgetdefizits lässt sich auch daran erkennen, dass in diesem Zusammenhang in der jüngeren Vergangenheit verstärkt die Frage nach „Tragfähigkeit“ und „Nachhaltigkeit“ einer defizitären Haushaltspolitik gestellt. Diese Gedanken werden in Teil D, Abschnitt 3.2 aufgegriffen und ausführlicher thematisiert. 3.5 Konjunktureller Impuls Die vorgenommene Aufspaltung des Gesamtdefizits in verschiedene Teilkomponenten dient nicht nur zur Ermittlung des Konsolidierungsbedarfs, sondern auch zur Berechnung der konjunkturpolitischen Anstoßwirkungen (konjunktureller Impuls) der öffentlichen Haushalte. Zur Ermittlung des konjunkturellen Impulses der Budgetpolitik wird das Gesamtdefizit in eine „konjunkturneutrale“ (VKn) und eine „konjunkturpolitisch relevante“ (VKI) Komponente untergliedert. Es gilt: Vt = Vt* + Vtaut + VtK + VtS = VtKn + VtKl Das konjunkturneutrale Defizit (VKn) setzt sich aus den automatischen Steuerausfällen bzw. Mehrausgaben (Vaut) sowie ggf. einer „Normalverschuldung“ (V*) zusammen. Erstere Komponente ist definitionsgemäß „neutral“, letztere geht nicht auf aktive Entscheidungen der Träger der Fiskalpolitik zurück und wird aus diesem Grund als „konjunkturneutrales“ Verhalten klassifiziert. Der konjunkturelle Impuls (VKI) setzt sich somit aus der diskretionären konjunkturellen Defizitkomponente (VK), also demjenigen Teil des Budgetdefizits, der auf Konjunkturprogramme zurückzuführen ist, und der „strukturellen“ Verschuldung (VS) zusammen. 2. Abbildung C.10: Struktureller Finanzierungssaldo des Staates in Deutschland Quelle: Sachverständigenrat, JG 2006/07, S. 295 2. Konjunkturstabilisierung durch antizyklische Fiskalpolitik 155 Ist VKI > 0, so gilt das Budget als expansiv, ist VKI < 0, so gilt das Budget als kontraktiv. Der Sachverständigenrat weist darauf hin, dass von expansiven Impulsen nicht unbesehen auf expansive Effekte der Budgetpolitik auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage geschlossen werden kann. Insbesondere bei zunehmenden strukturellen Budgetdefiziten ist zu erwarten, dass den expansiven realwirtschaftlichen Effekte zunehmend negative Wirkungen auf Wachstum und Beschäftigung entgegenstehen (crowding-out). 4 Zusammenfassende Beurteilung antizyklischer Fiskalpolitik Große Diskrepanz zwischen theoretischem Anspruch und tatsächlicher Politik. Zwischen dem theoretischen Anspruch einer antizyklischen Fiskalpolitik und der praktischen Politik herrscht eine nahezu unüberwindbare Diskrepanz. Auch keynesianisch orientierte Politiker scheitern regelmäßig bei dem Versuch das theoretische Konzept in der praktischen Politik umzusetzen. Nachstehend werden einige „Umsetzungsprobleme“ thematisiert: Von dem Mechanismus der automatischen Stabilisatoren ist keine hinreichende „selbsttätige“ Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung zu erwarten. Eher ist – infolge einer parallelen prozyklischen Anpassung der Staatsausgaben an die konjunkturell schwankenden Steuereinnahmen – das Gegenteil der Fall. Die diskretionäre Fiskalpolitik stößt regelmäßig an politische Grenzen: Im Boom erweisen sich die fiskalpolitischen Verantwortungsträger häufig überfordert. Eine auf das Ziel der Preisniveaustabilität ausgerichtete Finanzpolitik erfordert vom Staat das Hintanstellen seiner allokationspolitischen, verteilungspolitischen und wahlpolitischen Zielvorstellungen. In der Realität werden kontraktive Maßnahmen daher unterdosiert, verwässert und/oder erst mit erheblicher Zeitverzögerung ergriffen, nämlich erst dann, wenn dem „letzten“ Wähler verständlich gemacht werden kann, dass zur Drosselung der Inflationsentwicklung auch den Bürger belastende kontraktive fiskalpolitische Maßnahmen erforderlich sind. Faktisch kann folglich die Fiskalpolitik erst dann reagieren, wenn die Inflationsrate bereits einen bestimmten politischen Schwellenwert überschritten hat, wenn also „das Kind bereits in den Brunnen gefallen ist“. Es besteht mithin die Gefahr, dass in die Spätphase des Booms hineingebremst wird und sehr schnell wieder auf expansive Programme umgeschaltet werden muss. Es ist also weniger der Wirkungs-lag, sondern eher die Entscheidungs- und Handlungsverzögerung, welche die Effizienz der Fiskalpolitik beeinträchtigen. Umgekehrt besteht in der Rezession, nach dem Motto: „Geben ist wählerwirksamer als Nehmen“, die Gefahr der Überdosierung fiskalpolitischer Konjunkturprogramme und damit das Risiko zu großer konjunktureller Defizite, die dann im Boom – wenn überhaupt (!) – kaum wieder abgebaut werden können. Diese konjunkturellen Defizite verlieren dann aber ihren temporären Charakter; sie werden zu strukturellen Defiziten. Es sind folglich nicht so sehr theoretische Gründe, sondern in erster Linie eher politische Vorbehalte, die gegen eine Feinsteuerung der konjunkturellen Entwicklung 2. Teil C: Postkeynesianische Stabilisierungspolitik156 durch eine antizyklische Fiskalpolitik sprechen. Zudem ist nochmals zu betonen, dass antizyklische Konjunkturpolitik nicht zur Bekämpfung der strukturellen Ursachen von Arbeitslosigkeit geeignet ist. Postkeynesianische Stabilisierungspolitik im Spiegel der Kritik „Das Wissen um die Funktionsweise des Systems ermöglicht wohl einerseits dessen beschränkte oder vorübergehende Steuerung, ist aber andererseits die Hauptursache für dessen veränderte Funktionsweise und damit für das Versagen einer ursprünglich erfolgreichen Steuerung“. Silvio Borner (1975) Dieses Zitat beschreibt die ökonomische Erfahrung die insbesondere in den sechziger und siebziger Jahren in der Bundesrepublik mit einer antizyklischen Konjunkturpolitik gesammelt wurde. Die Euphorie, dass mit antizyklischer Konjunkturpolitik gesamtwirtschaftliche Schwankungen geglättet und möglicher Weise sogar ganz vermieden werden könnten, zerschlug sich recht bald. Kritik kam von allen Seiten und richtete sich vor allem gegen die antizyklische Geld- und Fiskalpolitik. Im Folgenden werden einige „Kritikebenen“ abgehandelt. 1 Theoretisch-konzeptionelle Probleme 1.1 Einseitige Nachfrageorientierung und Vernachlässigung der Angebotsseite Der antizyklischen Konjunkturpolitik wird aus theoretisch-konzeptioneller Sicht eine einseitige Ausrichtung an der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage vorgeworfen. Die Angebotsdeterminanten, die Bestimmungsfaktoren eines dynamischen Wirtschaftsprozesses stehen weder im Zentrum der theoretischen Analyse noch im Mittelpunkt des politischen Handelns. Einer Glättung der Nachfrageentwicklung werden nicht nur positive Effekte auf die Konjunktur, sondern auch positive Wirkungen auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum zugeschrieben. Eine erfolgreiche Konjunkturpolitik sei mithin zugleich auch die beste Wachstumspolitik. Die Zusammenhänge zwischen Konjunktur und Wachstum – verstanden als Wachstum der volkswirtschaftlichen Produkionskapazitäten – sind sehr komplex. Selbst wenn eine „Feinsteuerung der Konjunkturentwicklung“ gelingen würde, so muss diese keineswegs mit einem höheren Wachstumstrend verbunden sein. Speziell eine Politik der Nachfragedrosselung, die ja in der Praxis im Wesentlichen auf eine Drosselung der Investitionstätigkeit hinaus läuft, ist schon a priori mit einem geringeren Kapazitätsaufbau verbunden. Eine antizyklische Steuerung der Investitionstätigkeit führt zudem über den Kapazitätseffekt der Investitionstätigkeit – zu einer unstetigen Kapazitätsentwicklung. Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage müsste dann der schwankenden Kapazitätsentwicklung angepasst werden – eine praktisch unlösbare Aufgabe. 1.2 Nachfragepolitik ist nicht strukturneutral Antizyklische Nachfragepolitik ist zudem keineswegs strukturneutral. Hierauf wurde bereits bei der Darstellung der möglichen Instrumente hingewiesen. Ziel der Politik ist es zudem in der Rezession die bestehenden Kapazitäten besser auszulasten. Die Nachfragestützungs- und Drosselungspolitik ist jedoch faktisch auf wenige 3. 3. 3. 3.

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References

Zusammenfassung

Prägnant, fundiert und leicht verständlich

Die „Stabilisierungspolitik“ ist im deutschsprachigen Raum eines der führenden Lehrbücher auf seinem Gebiet. Diese Auflage ist völlig neu überarbeitet und vermittelt prägnant, leicht verständlich und fundiert umfangreiches Fachwissen zur angewandten Wirtschaftspolitik. Dabei stellt das Buch sowohl angebots- als auch nachfrageorientierte Strategien zur Bekämpfung gesamtwirtschaftlicher Fehlentwicklungen vor. Es zeigt Schritt für Schritt, wie Arbeitslosigkeit und Inflation ursachenbezogen bekämpft werden kann, wie außenwirtschaftliches Gleichgewicht gewahrt sowie durch Verbesserung der Rahmenbedingungen die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes dauerhaft gestärkt und ein angemessenes Wirtschaftswachstum gesichert werden kann. Der übersichtlich strukturierte Text wird durch eine Vielzahl von Abbildungen und Beispielen aufgelockert, um die zum Teil komplexen Zusammenhänge der Wirtschaftspolitik anschaulich und lebendig darzustellen.

Das Lehrbuch richtet sich sowohl an Studenten der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten, Fachhochschulen, Berufs- und Studienakademien als auch an Praktiker aus der Wirtschaftspolitik sowie an wirtschaftspolitisch Interessierte.

Die Autoren

Prof. Dr. Jürgen Pätzold, Dozent an der Universität Hohenheim.

Dr. Daniel Baade, Wirtschaftswissenschaftler, Promotion an der Universität Hannover.