14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank in:

Karl-Heinz Moritz

Geldtheorie und Geldpolitik, page 317 - 329

3. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4234-2, ISBN online: 978-3-8006-4235-9, https://doi.org/10.15358/9783800642359_317

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

Bibliographic information
Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 299 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank 14.1 Einführung Aufgrund der historischen Erfahrungen herrscht in Deutschland eine große Sensibilität gegenüber Inflationsgefahren. Zur Sicherung der Preisniveaustabilität wurde mit der Deutschen Bundesbank eine unabhängige Institution gegründet. Rückblickend lässt sich feststellen, dass die D-Mark zu den stabilsten Währungen auf der ganzen Welt zählte. Der gesetzlich garantierten Unabhängigkeit wird ein großer Beitrag für diesen Erfolg zugeschrieben. In der Praxis hat sich gezeigt, dass die Mitglieder des Zentralbankrates der Bundesbank nach ihrer Berufung durchaus gewillt waren, geldpolitische Entscheidungen gegen den Willen der Bundesregierung zu treffen. Anzuführen ist z. B. hier der fehlgeschlagene schriftliche Versuch des früheren Bundeskanzlers Adenauer im Jahre 1956, die Bundesbank zur Zinszurückhaltung zu bewegen.345 Als im Jahr 1973 als Folge der ersten Erdölkrise die Arbeitslosigkeit und die Inflation in der Bundesrepublik stark anstiegen, verfolgte die Bundesbank zur Bekämpfung der Inflation eine kontraktive Geldpolitik, welche die von der Bundesregierung angestrebte expansive Beschäftigungspolitik hemmte. Auch von der Aussage des damaligen Bundeskanzlers Helmut Schmidt im Jahre 1978, die Bundesbank möge ihre Unabhängigkeit nicht überstrapazieren, ließ sich die Bundesbank wenig beeindrucken. Als in den Jahren 1992 und 1993 die Währungen der Partnerländer im Europäischen Währungssystem unter Abwertungsdruck gerieten, hielt die Bundesbank an einer Politik der hohen Zinsen fest, obwohl sich die Bundesregierung eher eine wechselkursorientierte Geldpolitik gewünscht hätte. Diese Beispiele können beliebig ergänzt werden. Sie zeigen, dass die Bundesbank ihr durch das Bundesbankgesetz legitimiertes Recht nutzte, eine auf die Sicherung der Währung ausgelegte Geldpolitik unabhängig von den Wünschen der Bundesregierung durchzusetzen. Innerhalb der deutschen Bevölkerung war vor Einführung des Euro die Befürchtung weit verbreitet, dass die Europäische Zentralbank stärker als die Bundesbank politischen Einflüssen unterliegt und der Euro weniger preisstabil als die D-Mark sein wird. 345 „Für Konrad Adenauer war es offensichtlich nicht immer leicht gewesen, die gesetzlich abgesicherte Unabhängigkeit der Geldpolitik mit seinem patriarchalischen Führungsstil zu vereinbaren. Berühmt wurde seine Gürzenich-Rede aus dem Jahr 1956, in der er eine vom Zentralbankrat unter der Ägide des Geheimrats Vocke beschlossene Zinserhöhung massiv kritisierte. In einem Schüttelreim aus dieser Zeit heißt es: „Des Kanzlers Hand zum Stocke fuhr: „Verdammt, ist dieser Vocke stur!“ Ganz unbeirrt hielt Vocke stand, der arg das mit dem Stocke fand. Ich lobe mir des Vockes Stil, der nie aufs Knie vorm Stocke fiel.“ Es ist bis heute nicht ganz klar, ob diese Sturheit der Grund dafür gewesen war, dass Vocke ein Jahr später mit der Errichtung der Bundesbank in den Ruhestand treten musste.“ Des Kanzlers Hand zum Stocke fuhr: „Verdammt, ist dieser Vocke stur!“ Bofinger (2001), S. 18. 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank 14.1 Einführung Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 300 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 301 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank300 Wir wollen in dem vorliegenden Kapitel prüfen, ob diese Befürchtungen berechtigt sind. Aus diesem Grunde stellen wir zunächst die Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank vor. Anschließend erläutern wir die Kriterien für eine unabhängige Zentralbank und prüfen, ob diese Voraussetzungen für die Europäische Zentralbank gegeben sind. 14.2 Aufgaben und Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank Alle Zentralbanken der Europäischen Union, also auch die Zentralbanken, die noch nicht an der Europäischen Währungsunion teilnehmen, bilden das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Das ESZB befasst sich mit den geldpolitischen Aufgaben der EU insgesamt. Das Eurosystem besteht aus der Europäischen Zentralbank (EZB) sowie den rechtlich selbständigen nationalen Zentralbanken jener Mitgliedsländer, die den Euro eingeführt haben. Die Europäische Zentralbank ist eine Institution mit eigener Rechtspersönlichkeit, die durch das EZB-Direktorium geleitet wird. Das Direktorium besteht aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern.346 Das Direktorium führt die Beschlüsse des Europäischen Zentralbankrates aus und überträgt den nationalen Zentralbanken die notwendigen Anweisungen. Die Wahl des Direktoriums erfolgt in einvernehmlicher Auswahl durch die Staats- und Regierungschefs auf Empfehlung des Rats der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN-Rat), wobei vorher eine Anhörung des EZB-Rates und des Europäischen Parlaments erforderlich ist. Die Amtszeit wurde auf maximal acht Jahre, für den Präsidenten auf mindestens fünf Jahre festgelegt.347 Eine Wiederwahl ist nicht möglich. Ausnahmeregelungen betrafen die Ernennung der ersten Mitglieder des Direktoriums.348 Durch zeitlich gestaffelte Amtszeiten der ersten EZB-Ratsmitglieder soll verhindert werden, dass alle Direktoriumsmitglieder zum gleichen Zeitpunkt ausscheiden. Die gewählten Direktoren sollen hinsichtlich währungs- und bankpolitischer Fragen anerkannte Persönlichkeiten sein. Eine frühzeitige Entlassung eines Mitglieds des Direktoriums ist nur in Ausnahmefällen möglich, wenn die entsprechende Person nicht mehr über die Voraussetzung für die Amtsausübung verfügt. Es muss demnach eine schwere Verfehlung vorliegen. Im Streitfall entscheidet der Europäische Gerichtshof.349 Die sechs Mitglieder des Direktoriums müssen aus mindestens vier Ländern stammen. 346 Am 25. Mai 1998 wurden der erste EZB-Präsident Willem Duisenberg und die übrigen fünf Mitglieder des Direktoriums der EZB durch die Europäischen Staats- und Regierungschefs ernannt. Die EZB nahm am 1. Juni 1998 ihre Tätigkeit auf. Vgl. Bley (2008), S. 311. 347 Vgl. hierzu Art. 109a Abs. 2b des Vertrages über die Europäische Union. 348 Ausgenommen hiervon ist die Amtszeit des Präsidenten. 349 Vgl. Europäische Zentralbank (1999a), S. 127. 14.2 Aufgaben und Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 300 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 301 14.2 Aufgaben und Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank 301 Der Zentralbankpräsident repräsentiert die Geldpolitik in der Öffentlichkeit und kann somit neben seinem Stimmrecht Einfluss auf das Meinungsbild des Zentralbankrates nehmen. Als erster Zentralbankpräsident wurde Wim Duisenberg aus den Niederlanden ernannt. Der gegenwärtige Zentralbankpräsident Mario Draghi kommt aus Italien. Zu den Aufgaben des Direktoriums zählen:350 • Vorbereitung der Sitzungen des Zentralbankrates • Ausführung der Leitlinien und Beschlüsse des EZB-Rates und entsprechende Erteilung von Anweisungen an die nationalen Zentralbanken • Führung der laufenden Geschäfte der Europäischen Zentralbank Die Geldpolitik in der Währungsunion wird vom Europäischen Zentralbankrat (EZB-Rat) bestimmt. Der Zentralbankrat besteht aus den Mitgliedern des Direktoriums und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken der teilnehmenden Länder. Jedes Mitglied des EZB-Rates hat unabhängig von der jeweiligen Größe des Landes eine Stimme. Hintergrund dieser Bestimmung ist, dass die Ratsmitglieder nicht die Interessen ihres Landes vertreten sollen. Ihre Aufgabe ist es, die Geldpolitik gesamteuropäisch zu gestalten.351 Der EZB-Rat ist das oberste Beschlussorgan des Eurosystems. Er erlässt Leitlinien für die Geldpolitik und fasst geldpolitische Beschlüsse. Hierzu zählen: • Formulierung von Zwischenzielen • Festlegung der Leitzinsen • Versorgung des Eurosystems mit Zentralbankguthaben zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit des Bankensystems • Festlegung der Mindestreservesätze Die notwendigen Operationen werden in der Regel dezentral von den nationalen Zentralbanken durchgeführt. Der EZB-Rat entscheidet, wer konkret welche Operationen und Geschäfte abwickelt, wobei er die nationalen Zentralbanken in Anspruch nimmt. Der EZB-Rat tagt in der Regel 14-tägig. In der ersten Sitzung des Monats werden gewöhnlich die geldpolitischen Beschlüsse festgelegt. Die Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit der anwesenden Mitglieder entschieden.352 Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Präsidenten der Europäischen Zentralbank. Die Währungsunion startete 1999 mit elf Staaten (Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal und Spanien). Seitdem sind sechs weitere Staaten (Griechenland 2001, Slowenien 2007, Malta 2008, Zypern 2008, Slowakei 2009 und Estland 2011) der Währungsunion beigetreten, sodass derzeit 17 Präsidenten der nationalen Zentralbanken Mitglied im EZB-Rat sind. 350 Vgl. Europäische Zentralbank (1999a), S. 127. 351 Vgl. Deutsche Bundesbank (2010), S. 110. 352 Sonderfälle bilden Entscheidungen über das EZB-Kapital, Übertragungen von Währungsreserven der nationalen Zentralbanken an die Europäische Zentralbank sowie Fragen bezüglich der Gewinnverteilung im Eurosystem. Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 302 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 303 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank302 Durch die Aufnahme neuer Länder in die Währungsunion wird der Zentralbankrat aufgebläht, wodurch geldpolitische Entscheidungen erschwert werden und das relative Stimmrecht des Direktoriums schrumpft. Aufgrund dessen wurde beschlossen, die Anzahl der stimmberechtigten Mitgliedsländer auf 21 zu begrenzen, sobald mehr als 18 Zentralbankpräsidenten im EZB-Rat vertreten sind. Die Stimmenverteilung setzt sich im Zentralbankrat dann wie folgt zusammen: • Das Direktorium verfügt stets über 6 Stimmrechte. • Auf die Zentralbankpräsidenten entfallen insgesamt 15 Stimmrechte. Konsequenz dieser Regel ist, dass nicht mehr alle Mitgliedsländer jederzeit über ein Stimmrecht verfügen. Die Stimmrechte werden über ein monatliches Rotationsverfahren festgelegt. Dazu werden die Zentralbankpräsidenten nach ihrem ökonomischen Gewicht in unterschiedliche Gruppen eingeteilt. Das ökonomische Gewicht wird zu 5/6 bestimmt durch den Anteil des Mitgliedstaates am aggregierten BIP zu Marktpreisen sowie zu 1/6 durch den Anteil des Mitgliedstaates an der gesamten aggregierten Bilanzsumme der monetären Finanzinstitute. Solange die Anzahl der Mitgliedsstaaten unter 21 liegt, werden die Zentralbankpräsidenten in zwei Gruppen eingeteilt. Die erste Gruppe bilden die fünf Zentralbankpräsidenten der Länder mit dem größten ökonomischen Gewicht ihrer jeweiligen Länder. Sie verfügen über vier Stimmen. Die zweite Gruppe umfasst die Zentralbankpräsidenten der restlichen Länder. Sie verfügen über 11 Stimmen. Die Abbildung 14.1 zeigt die Verteilung der Stimmrechte bei 20 Mitgliedsländern. 353 In Anlehnung an Deutsche Bundesbank (2010), S. 117. EZB-Direktorium 6 dauerhafte Stimmrechte 1. Gruppe: die fünf „größten“ Länder mit 4 rotierenden Stimmrechten insgesamt 21 Stimmrechte 2. Gruppe: die anderen Länder mit 11 rotierenden Stimmrechten Abbildung 14.1: Rotationsprinzip im EZB-Rat bei 20 Mitgliedsstaaten353 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 302 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 303 14.2 Aufgaben und Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank 303 Die erste Gruppe umfasst fünf Länder, wobei 4 von ihnen rotierend stimmberechtigt sind. Die zweite Gruppe umfasst 15 Länder, von denen stets 11 stimmberechtigt sind. Übersteigt die Anzahl der Mitgliedsländer 21, dann findet folgende Abstimmungsregel Anwendung: Das Direktorium verfügt weiterhin dauerhaft über 6 Stimmrechte. Die Zentralbankpräsidenten werden nach dem ökonomischen Gewicht ihres Landes in drei Gruppen eingeteilt: Gruppe 1 umfasst die fünf Zentralbankpräsidenten der Länder mit dem höchsten Gewicht. Sie verfügen über vier Stimmrechte. Gruppe 2 gliedert sich in 14 mittlere Länder. Sie erhalten 8 Stimmrechte. Die dritte Gruppe umfasst die kleinsten Länder. Sie verfügen über 3 Stimmen. Die Abbildung 14.2 beschreibt die Stimmenverteilung bei 27 Mitgliedsländern. Die erste Gruppe umfasst wieder die fünf größten Länder, wovon vier Länder über ein rotierendes Stimmrechtsystem verfügen. Die zweite Ländergruppe umfasst 14 Länder mit 8 rotierenden Stimmrechten. Die dritte Gruppe umfasst die kleinsten Länder. Diese acht Länder verfügen über drei rotierende Stimmrechtsysteme. Die Zusammensetzung der Gruppen kann sich durch Aufnahme neuer Mitgliedsländer oder durch Veränderungen der zur Indikatorberechnung verwendeten Daten ändern.355 Zentralbankpräsidenten, die temporär kein Stimmrecht haben, dürfen davon unberührt weiterhin an den EZB-Sitzungen teilnehmen und haben dort ein Mitspracherecht.356 354 In Anlehnung an Deutsche Bundesbank (2010), S. 117. 355 Für genauere Erläuterungen zur Rotation der Stimmrechte im EZB-Rat siehe Europäische Zentralbank (2009d), S. 101ff. 356 Vgl. Deutsche Bundesbank (2010), S. 118. Abbildung 14.2: Rotationsprinzip im EZB-Rat bei 27 Mitgliedsstaaten354 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 304 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 305 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank304 14.3 Aufgaben der Deutschen Bundesbank Die Deutsche Bundesbank hat im Rahmen des Eurosystems für die praktische Umsetzung der einheitlichen Geldpolitik Sorge zu tragen. Hierzu zählen die Abwicklung der Refinanzierungsgeschäfte, die Haltung der Mindestreserven, die Versorgung der Wirtschaft mit Bargeld und die Gewährleistung des direkten Zugangs zum europäischen Zahlungssystem TARGET357 über die Landeszentralbanken. Hinzu treten weitere Aufgaben wie die Erhaltung des Bewusstseins für Preisniveaustabilität in Deutschland, die Bankenaufsicht in Deutschland, die Verwaltung nationaler Währungsreserven sowie die Vertretung deutscher Interessen in internationalen Gremien wie dem EZB-Rat oder dem Internationalen Währungsfonds (IWF). Folglich ist die Bundesbank an der Vorbereitung geldpolitischer Beschlüsse beteiligt und berät den im EZB- Rat vertretenen Bundesbankpräsidenten. Die Bundesbank ist des Weiteren die Fiskalagentin des Staates. Sie platziert bei der Kreditaufnahme des Bundes und der Länder auf den privaten Märkten öffentliche Wertpapiere und übernimmt damit eine Berater-, Mittler- und Koordinierungsfunktion. Schließlich trägt die Bundesbank für die Sammlung und Aufbereitung von geld- und währungspolitischen Daten die Verantwortung. Der Präsident des Zentralbankrats der Deutschen Bundesbank wird auf Vorschlag von Bundesregierung und Bundesrat für fünf Jahre vom Bundespräsidenten eingesetzt. 14.4 Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank In diesem Abschnitt werden zunächst die Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank vorgestellt.358 Anschließend wird überprüft, ob diese Voraussetzungen für die Europäische Zentralbank erfüllt sind. 14.4.1 Institutionelle und personelle Unabhängigkeit Die institutionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank ist gegeben, wenn Regierungen keinen Einfluss auf die geldpolitischen Entscheidungen der Zentralbank ausüben können. Die Zentralbank ist nicht weisungsgebunden. Sie trägt die alleinige Verantwortung für die geldpolitischen Entscheidungen. Die institutionelle Unabhängigkeit ist allerdings nicht hinreichend, um unabhängige Entscheidungen einer Zentralbank zu gewährleisten. Wenn eine Regierung Personen in den Zentralbankrat berufen kann, die die gleichen geldpolitischen Ansichten vertreten, dann ist die Unabhängigkeit der Zentralbank 357 TARGET: Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer. 358 Die Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank werden in der Literatur nicht einheitlich benannt. Vgl. z. B. Rehm (1999) S. 7f. oder Solveen (1998), S. 6ff. 14.3 Aufgaben der Deutschen Bundesbank 14.4 Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 304 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 305 14.4 Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank 305 nicht gewährleistet. Daher setzt die Unabhängigkeit einer Zentralbank auch eine personelle Unabhängigkeit voraus. Personelle Unabhängigkeit ist dann gegeben, wenn die Entscheidungsgewalt über die Besetzung der Organe bei der Zentralbank liegt. Da in der Realität aber keine Zentralbank über diese Kompetenz verfügt, werden die Modalitäten der Ernennung und Abberufung sowie die Dauer der Amtsperiode als Kriterien zur Beurteilung der personellen Unabhängigkeit herangezogen:359 • Modalitäten der Ernennung: Größtmögliche personelle Unabhängigkeit ist gegeben, wenn die Mitglieder der Zentralbank nicht nur von der Regierung, sondern auch von einer anderen öffentlichen Instanz gewählt werden, wenn sie außerdem kein weiteres politisches Amt übernehmen dürfen und wenn fachliche Qualifikationen allein (und nicht politische Gesinnung) über die Wahl entscheiden. • Modalitäten der Abberufung: Die Zentralbank ist relativ personell unabhängig, wenn ihre Mitglieder nur bei zivil- oder strafrechtlichem Fehlverhalten abberufen werden können und nicht aufgrund der von ihr verfolgten Geldpolitik. • Dauer der Amtsperiode und Wiederwahl: Eine lange Amtsdauer der Zentralbankratsmitglieder und die Beschränkung auf eine Amtsdauer fördert die Unabhängigkeit der Funktionsträger der Zentralbank, da keine strategischen Überlegungen bezüglich der Wiederernennung ihre geldpolitischen Entscheidungen beeinträchtigen. 14.4.2 Funktionelle Unabhängigkeit Funktionelle Unabhängigkeit ist gegeben, wenn die Zentralbank in der Lage ist, die Geldmenge zu kontrollieren. Um eine unabhängige Politik durchführen zu können, muss die Zentralbank über eigene Instrumente verfügen, mit denen sie ihre geld- und währungspolitischen Ziele realisieren und verteidigen kann. Hierzu ist es notwendig, dass die Zentralbank alle Komponenten der monetären Basis sowie die Refinanzierungszinssätze und den Mindestreservesatz kontrollieren kann. Das Wechselkurssystem spielt eine bedeutende Rolle für die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank. In einem Fixkurssystem, in dem die Regierung den Wechselkurs innerhalb enger Bandbreiten festsetzt oder sogar eine Fixierung des Wechselkurses vornimmt, wird die funktionelle Unabhängigkeit eingeschränkt. Die Zentralbank muss auf Devisenmarktungleichgewichte mit Interventionen reagieren, durch die immer wieder Schwankungen der Geldmenge hervorgerufen werden. Die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank ist daher in einem Fixkurssystem eingeschränkt. Hat eine Regierung das Recht, direkt Kredite bei der Zentralbank aufzunehmen, wird eine eigenständige Zentralbankpolitik so gut wie unmöglich. Haushaltsdefizite der Regierung können dann über die Notenpresse finanziert werden, 359 Vgl. Liebler (1996), S. 213f., Solveen (1998), S. 81 sowie Rehm (1999), S. 7. Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 306 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 307 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank306 sodass sich die Geldmenge ausweitet. Das Wachstum der Geldmenge wird damit durch die Fiskalpolitik der Regierung, nicht jedoch durch die Geldpolitik der Zentralbank, bestimmt. Wesentlich für die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank ist also die Begrenzung und Kontrolle der staatlichen Kreditaufnahme durch die Notenbank. 14.4.3 Finanzielle Unabhängigkeit Finanzielle Unabhängigkeit liegt vor, wenn die Zentralbank über eigene Finanzmittel verfügt und über den Einsatz dieser Mittel eigenständig entscheiden kann. Besteht keine finanzielle Unabhängigkeit, so könnte eine Regierung versuchen, Druck auf die Entscheidungen einer Zentralbank auszuüben. Sie könnte z. B. deutlich machen, dass sie die finanziellen Mittel der Zentralbank begrenzt, wenn die Zentralbank nicht nach den Wünschen der Regierung handelt. 14.4.4 Beurteilung der Unabhängigkeit der EZB Betrachten wir zuerst die funktionelle Unabhängigkeit. Die EZB verfügt über ausreichende geldpolitische Instrumente, die sie nach eigenem Ermessen einsetzen kann.360 Darüber hinaus darf die EZB laut EG-Vertrag keine direkten Kredite an öffentliche Haushalte vergeben.361 Sie darf auch keine Schuldtitel öffentlicher Stellen direkt erwerben. Dies schließt allerdings nicht den Erwerb staatlicher Papiere am Sekundärmarkt aus. Allerdings hat sie keine Entscheidungskompetenz bezüglich des Wechselkurssystems. Insbesondere im Rahmen eines Systems fester Wechselkurse können Devisenmarktinterventionen erzwungen werden, welche eine Steuerung der Geldmenge aushebeln. Momentan ist eine solche Gefahr nicht gegeben, da – mit Ausnahme des EWS II362 – der Euro keinem Festkurssystem angehört. Die EZB ist daher funktional weitgehend unabhängig. Da das Eurosystem sich mit den für seine Arbeit erforderlichen finanziellen Mitteln selbst ausstatten kann und somit die Ausgaben der Zentralbank nicht 360 Die geldpolitischen Instrumente werden in Kapitel 15 vorgestellt. 361 „Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der Europäischen Zentralbank oder den Zentralbanken der Mitgliedstaaten (im Folgenden als „nationale Zentralbanken“ bezeichnet) für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten sind ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln.“ AEUV Art. 123 Abs. 1 (ex-Art. 101 EGV). 362 Für die der Währungsunion noch nicht beigetretenen EU-Mitgliedsländer besteht die Möglichkeit, ihre nationale Währung in einem Wechselkurssystem mit Bandbreiten an den Euro zu binden. Es besteht die Möglichkeit, dass die EZB die Interventionsaktivitäten einer am Europäischen Währungssystem (EWS) II teilnehmenden nationalen Zentralbank unterstützt. Im EWS II besteht jedoch keine Interventionsverpflichtung seitens der EZB. Vgl. hierzu ausführlich Moritz/Stadtmann (2010), S. 231f. Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 306 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 307 14.4 Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank 307 aus staatlichen Haushaltsmitteln finanziert werden, ist auch die finanzielle Unabhängigkeit des Eurosystems gewährleistet.363 Die sechs Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank werden durch die Staats- und Regierungschefs (Europäischer Rat) nach Anhörung des Europäischen Parlaments und dem EZB-Rat berufen. Die berufenen Direktoren sind in Währungs- und Bankfragen einschlägige Persönlichkeiten. Die nationalen Zentralbankchefs müssen für mindestens fünf Jahre berufen werden. Die Ernennung der nationalen Zentralbankchefs obliegt nationalen Regelungen. Sie dürfen auch wiedergewählt werden. Weder Mitglieder der europäischen Zentralbank noch Mitglieder nationaler Zentralbanken dürfen Weisungen von Regierungsstellen entgegennehmen: „Bei der Wahrnehmung der […] übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten darf weder die EZB noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, […] nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der EZB oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.“ Zwar ist der Präsident des EU-Rates, wie auch Vertreter der Europäischen Kommission berechtigt, an den Sitzungen des EZB-Rates teilzunehmen. Sie besitzen aber kein Stimmrecht und keine Weisungshoheit. Lange Amtszeiten der Direktoriumsmitglieder sowie stark beschränkte Möglichkeiten der Abberufung verstärken die personelle und institutionelle Unabhängigkeit der EZB. Damit soll sichergestellt werden, dass sich die Mitglieder des EZB-Rates nicht als Vertreter ihres Landes, sondern als Vertreter des Euroraums verhalten, sodass eine „Entnationalisierung des Geldes“ gewährleistet wird. Aus dem gleichen Grunde werden die Protokolle der EZB-Ratssitzungen erst nach dreißig Jahren veröffentlicht.365 Allerdings ist das Abstimmungsverhalten der Ratsmitglieder in letzter Zeit durch Indiskretionen öffentlich geworden.366 So wurde z. B. bekannt, dass der Bundesbankpräsident Weidmann und zwei weitere Ratsmitglieder gegen die Ausweitung des Ankaufsprogramms von Staatspapieren gestimmt haben. Vergleicht man die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank mit der Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank, so stellt man fest, dass kaum Differenzen bestehen. Die Frage ist aber, ob die EZB von ihrer Unabhängigkeit auch wirklich Gebrauch macht. So wird der EZB vorgeworfen, dass sie durch den 363 Zur Höhe des der EZB zur Verfügung stehenden Kapitals und der Kapitalbereitstellung durch die einzelnen nationalen Notenbanken siehe Europäische Zentralbank (1999a), S. 127f. 364 Art. 130, konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (2010/C 83/01). 365 Vgl. Europäische Zentralbank (2004a), Art. 23. Die Europäische Zentralbank veröffentlicht alle 4 Wochen ausführliche Ergebnisprotokolle, aus denen aber die Verhaltensweisen einzelner EZB-Ratsmitglieder nicht ersichtlich sind. 366 Vgl. Balling (2011a), S. 9. Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 308 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 309 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank308 Ankauf von Staatspapieren seit dem 10. Mai 2010 faktisch ihre Unabhängigkeit aufgegeben hat. Hierauf werden wir im Kapitel 18 noch ausführlich eingehen. 14.4.5 Argumente für und gegen eine unabhängige Zentralbank Dass eine Zentralbank unabhängig sein sollte, ist in der Literatur nicht unumstritten.367 So wird die Auffassung vertreten, dass in einer Demokratie alle politischen Entscheidungen durch Instanzen zu treffen sind, die durch die Bevölkerung legitimiert werden. Dies bedeutet, dass die Entscheidungen über den Kurs der Geldpolitik das Parlament bzw. die Regierung treffen sollte.368 Eine unabhängige Zentralbank kann ferner jede expansive Maßnahme einer Regierung durch eine kontraktive Geldpolitik unterlaufen. Nach Ansicht der Kritiker einer unabhängigen Zentralbank, darf eine Zentralbank nicht gegen die Interessen einer gewählten Regierung handeln. Als Beispiel führen die Kritiker einer unabhängigen Zentralbank an, dass die Deutsche Bundesbank, entgegen den Interessen der jeweiligen Bundesregierungen, zeitweise eine sehr restriktive Geldpolitik verfolgt hat.369 Diesen Kritikpunkten kann Folgendes entgegen gehalten werden: Dem Argument, eine unabhängige Zentralbank steht nicht im Einklang mit der Demokratie, kann bezüglich der Europäischen Zentralbank zugutegehalten werden, dass die Mitglieder der EZB-Beschlussorgane durch demokratisch legitimierte Organe berufen werden.370 Die Unabhängigkeit der Zentralbank lässt sich mit der Gewaltenteilung in anderen politischen Bereichen vergleichen. So hat z. B. die Unabhängigkeit der Justiz die Aufgabe den Rechtsstaat zu sichern. Analog dazu soll die Unabhängigkeit der Zentralbank die Geldwertstabilität sichern.371 Nicht zu vernachlässigen ist in dieser Diskussion, dass die Unabhängigkeit einer Zentralbank, insbesondere in der deutschen Bevölkerung, eine große Zustimmung genießt. Eine unabhängige Zentralbank steht daher nicht im Widerspruch zu den Präferenzen der deutschen Bevölkerung. Begründet wird die Notwendigkeit einer unabhängigen Zentralbank mit der These, dass Preisniveaustabilität nur mit einer unabhängigen Zentralbank erreichbar sei. Dabei wird implizit unterstellt, dass Regierungen nicht fähig sind, Preisniveaustabilität zu garantieren. Begründet wird dies mit folgenden Argumenten:372 • Problem der Zeitinkonsistenz: Regierungen unterliegen der Versuchung durch eine Überraschungsinflation die Beschäftigung zu erhöhen.373 • Politisches Argument: Politikern wird häufig ein kurzfristiger Zeithorizont unterstellt. Sie müssen sich demokratischen Wahlen stellen. Eine expansi- 367 Vgl. Fang (2006), S. 181ff. sowie Hasse (1989), S. 121ff. 368 Vgl. Fang (2006), S. 181. 369 Vgl. hierzu ausführlich Walter (2008), S. 109ff. 370 Vgl. Fang (2006), S. 185 sowie Studt (1993), S. 249. 371 Vgl. Fang (2006), S. 185. 372 Vgl. Solveen (1998), S. 3f. sowie S. 164f. 373 Vgl. Abschnitt 12.3.4. Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 308 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 309 14.4 Voraussetzungen für eine unabhängige Zentralbank 309 ve Geldpolitik kann kurzfristig positive Beschäftigungseffekte auslösen.374 Diese kurzfristigen Beschäftigungseffekte, insbesondere kurz vor Wahlen, verbessern die Wiederwahlchancen einer Regierung. Langfristig verbleiben dann aber die Probleme höherer Inflationsraten. Eine unabhängige Zentralbank unterliegt nicht der Versuchung, die Geldpolitik diesbezüglich zu missbrauchen. • Entwertung der Staatsschulden: Regierungen unterliegen ferner der Versuchung, durch Inflation die Staatsverschuldung zu entwerten. Kritiker einer unabhängigen Zentralbank bezweifeln die These, dass zur Erreichung von Preisniveaustabilität eine unabhängige Zentralbank benötigt wird. Zum einen argumentieren sie, dass auch Politiker an Preisniveaustabilität interessiert sind. Hohe Inflationsraten gefährden die Wiederwahl von Politikern. Zum anderen sind unabhängige Zentralbanken auch kein Garant für Preisniveaustabilität. Wie die Vergangenheit zeigt, kann es trotz Unabhängigkeit der Zentralbank zu Fehlentscheidungen kommen. So stieg die Inflation in Deutschland nach 1922 trotz Unabhängigkeit der Reichsbank rasant an.375 Die theoretische Analyse für und gegen die Unabhängigkeit lässt somit kein eindeutiges Urteil zu. Was sagen die empirischen Beobachtungen hierzu? Empirische Beobachtungen zeigen, dass zwischen der Unabhängigkeit von Zentralbanken und der Inflationsrate eine deutlich negative Korrelation besteht. 374 Vgl. Kapitel 12. 375 Vgl. Fang (2006), S. 182. 376 Blanchard/Illing (2009), S. 752. Die Schätzungen beziehen sich auf Daten von Grilli/ Masciandaro/Tabellini (1991), S. 341-392. Abbildung 14.3: Zentralbankunabhängigkeit und Inflation376 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 310 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 311 14 Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank310 Aber aus einer negativen Korrelation kann noch nicht auf die zugrunde liegende Kausalität geschlossen werden. Zum einen besteht immer die Möglichkeit einer Scheinkorrelation. Inflation und Unabhängigkeit einer Zentralbank können von einer dritten Größe beeinflusst werden, sodass zwischen Unabhängigkeit und Inflation keine direkte Beziehung besteht.377 Zum anderen kann die Kausalität auch in umgekehrter Richtung verlaufen. Länder, die eine hohe Präferenz für eine Preisniveaustabilität haben, sind eher geneigt, eine unabhängige Zentralbank zu implementieren.378 Um die These „Unabhängigkeit der Notenbank ist eine notwendige Voraussetzung zur Erreichung des Ziels Preisniveaustabilität“ zu bestätigen, bedarf es daher tiefergehende Untersuchungen.379 Diesbezüglich existiert eine Vielzahl von Studien. Die Ergebnisse dieser Studien sind aber leider widersprüchlich. Sie hängen von der Quantifizierung der Unabhängigkeit,380 Länder-Sample, Zeitreihe und Methode ab.381 Als Fazit der Untersuchungen kann festgehalten werden: Ein negativer Zusammenhang zwischen Inflation und Unabhängigkeit ist plausibel und theoretisch begründbar, aber empirisch nicht eindeutig nachweisbar.382 In einer Währungsunion, an der sehr viele Länder teilnehmen, ist eine unabhängige Zentralbank eine Voraussetzung dafür, dass geldpolitische Entscheidungen schnell und im Sinne der Währungsunion getroffen werden. Nationale Interessen dürfen keine Priorität haben. Läge die geldpolitische Kompetenz bei den Regierungschefs, so wäre zu befürchten, dass bei geldpolitischen Entscheidungen nationale Interessen dominieren würden. Eine funktionsfähige Währungsunion ist daher ohne eine unabhängige Zentralbank kaum vorstellbar. 14.5 Aufgaben zu Kapitel 14383 Aufgabe 14.1 Wie setzen sich das Direktorium der EZB und der EZB-Rat zusammen? Welche Aufgaben haben diese beiden Gremien? Aufgabe 14.2 Erläutern Sie die unterschiedlichen Voraussetzungen, die für eine unabhängige Zentralbank erfüllt sein müssen! Sind diese Voraussetzungen für die EZB erfüllt? 377 Vgl. Solveen (1998), S. 3. 378 Zu einer kritischen Betrachtung der These, dass eine unabhängige Zentralbank eine notwendige Bedingung für eine niedrige Inflationsrate ist siehe Campillo/Miron (1997), S. 335ff. 379 Vgl. Solveen (1998), S. 3. 380 Zu einem Überblick über mögliche Klassifikationsmöglichkeiten der Unabhängigkeit von Zentralbanken siehe Rehm (1999), S. 7ff. 381 Zu einem Überblick siehe z. B. Eijffinger/de Haan (1995), S. 39ff. oder Rehm (1999), S. 17ff. 382 Vgl. Solveen (1998), S. 81 sowie Rehm (1999), S. 29. 383 Die Lösungen zu den Übungsaufgaben finden Sie unter http://www.vahlen.de/. 14.5 Aufgaben zu Kapitel 14 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 310 Vahlens Kurzlehrbücher – Moritz – Geldtheorie und Geldpolitik, 3. Auflage Herstellung: Frau Hilgendorff Status: Druckdaten Stand: 19.04.12 Seite: 311 14.5 Aufgaben zu Kapitel 14 311 Aufgabe 14.3 Worin liegen die Vorteile und worin die Nachteile einer unabhängigen Zentralbank? Aufgabe 14.4 Angenommen die Europäische Währungsunion umfasst 30 Länder. Erläutern Sie die Abstimmungsmodalitäten im Zentralbankrat!

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Zusammenhänge der Geldpolitik.

Moritz, Geldtheorie und Geldpolitik

3. Auflage. 2012.

ISBN 978-3-8006-4234-2

Geldpolitik komplett

Dieses Lehrbuch vermittelt die Grundkenntnisse der Geldtheorie und Geldpolitik anhand von konkreten Beispielen und den aktuellen geldpolitischen Entwicklungen. Die Übungsfragen am Kapitelende sorgen für einen höheren Lernerfolg.

Besonders aktuell: Geldpolitik

Die 3. Auflage berücksichtigt die aktuellen Entwicklungen der Europäischen Währungsunion und stellt die geld-politischen Zusammenhänge praktisch dar.

Besonders interessant

für Studenten der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten, Fachhochschulen und Berufsakademien.