12. Regionale Wirtschaftspolitik in:

Johannes Bröcker, Michael Fritsch (Ed.)

Ökonomische Geographie, page 244 - 304

1. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-3888-8, ISBN online: 978-3-8006-3889-5, https://doi.org/10.15358/9783800638895_244

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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12. Regionale Wirtschaftspolitik Helmut Karl 12.1 Einführung in die raumorientierte Politik 12.1.1 Regionale Wirtschafts- und Strukturpolitik Regionale Wirtschaftspolitik ist ein Teilgebiet der Wirtschaftspolitik. Die Wirtschaftspolitik beschäftigt sich mit der Gestaltung des gesellschaftlichen Zusammenlebens auf dem Feld der Herstellung und des Austauschs von Gütern und Produktionsfaktoren. Im Unterschied zur positiven Wirtschaftstheorie möchte sie nicht in erster Linie die Gesetzmäßigkeiten des ökonomischen Austauschs erklären. Zwar ist Wirtschaftspolitik auf diesesWissen angewiesen, aber ihr geht es vor allem darum, die Bedingungen für den Austausch von Gütern und Leistungen in einer Volkswirtschaft zu gestalten. Im Sinne eines normativen Ansatzes soll der Rahmen für den Austausch so strukturiert werden, dass dabei Ziele wie Effizienz, Freiheit und Fairness erreicht werden können. Dabei ist zwischen Ordnungs- und Prozesspolitik zu differenzieren. Die Ordnungspolitik legt die langfristigen Rahmenbedingungen und Spielregeln fest, die für die Interaktion der Wirtschaftssubjekte gelten. Die Prozesspolitik hingegen reguliert kurz- und mittelfristig Wirtschaftsprozesse. Die RegionaleWirtschaftspolitik verfolgt ebenfalls einen ordnungs- und prozesspolitischenGestaltungsanspruch, der sich allerdings auf die räumliche Verteilung ökonomischer Aktivitäten bezieht. Synonym wird diese auch als Regionale Strukturpolitik bezeichnet, weil sie versucht, die ökonomischen Aktivitäten in bestimmten Teilgebieten so zu beeinflussen, dass sich das Regionalgefüge einer Volkswirtschaft (Regionalstruktur) und die wirtschaftliche Entwicklung in den Regionen im Interesse gesellschaftlicher und wirtschaftspolitischer Anliegen in einer bestimmten Weise verändert. Dies kann zum Beispiel ein höheres Wirtschaftswachstum oder eine gleichmäßigere Verteilung der ökonomischen Aktivitäten und Einkommen in der Volkswirtschaft sein. Regionale Wirtschaftspolitik ist explizit räumlich ausgerichtet und basiert auf einer Differenzierung (Disaggretation) der Volkswirtschaft in einzelne Regionen. Diese Differenzierung zielt darauf ab, regionale Besonderheiten (z. B. aufgrund räumlich unterschiedlicher Produktionsfunktionen) zu berücksichtigen, um dadurch wirtschaftspolitische Ziele wirksamer umsetzen zu können. 242 IV. Region und Staat 12.1.2 Raumordnungspolitik Raumordnungspolitik ist ebenfalls explizit räumlich ausgerichtet, geht dabei aber weit über die regionale Wirtschaftsstruktur hinaus. Während die Regionale Wirtschaftspolitik ihren fachlichen Fokus auf ökonomische Anliegen konzentriert, ist die fachliche Ausrichtung der Raumordnungspolitik querschnittsorientiert, d. h. sie umfasst sämtliche raumwirksamen Fachpolitiken (z. B. Agrar-, Umwelt- und Verkehrspolitik) und versucht diese Fachpolitiken im Interesse raumordnungspolitischer Ziele zu koordinieren. Der Fokus der Raumordnungspolitik ist auf die Raum-, Flächennutzungs- und Siedlungsstrukturen gerichtet. Diese werden vor dem Hintergrund unterschiedlicher Kriterien wie etwa Ausgewogenheit der Siedlungsstrukturen, Versorgung der Räume mit Infrastruktur etc. bewertet. Die räumlichen Lebensverhältnisse und die Beziehungen der Regionen einer Volkswirtschaft zueinander sollen vor dem Hintergrund von Leitbildern geordnet und entwickelt werden. Die Leitbilder des Europäischen Raumentwicklungskonzeptes oder das deutsche Raumordnungsgesetz fordern − polyzentrische und ausgewogene Wirtschafts-, Siedlungs- und Flächennutzungsstrukturen, − eine ausgewogene Beziehung zwischen städtischen Ballungsräumen und ländlichen Räumen, − ausreichende und flächendeckende Versorgung mit Dienstleistungen und Wohnraum, − nachhaltige Umwelt- und Lebensbedingungen, − ausreichende, gleichwertige Einkommens- und Beschäftigungsbedingungen in den Regionen. Damit ist Raumordnungspolitik mit ihren Zielen und mit ihrer Bewertung der vorfindbaren Ausgangsbedingungen sehr viel breiter angelegt und im Unterschied zur Regionalen Wirtschaftspolitik stehen ökonomische Anliegen nicht im Vordergrund. Dabei ist das Verhältnis von Raumordnungspolitik und Regionaler Wirtschaftspolitik nicht spannungsfrei. Wenn etwa dasWachstum der Agglomerationsräume und deren wirtschaftliche Dynamik aufgrund der damit verbundenen regionalen Ungleichgewichte von Seiten der Raumordnungspolitik begrenzt werden soll, so kann dies Konflikte mit den von der RegionalenWirtschaftspolitik verfolgten wachstumspolitischen Zielen hervorrufen. Auch in Hinblick auf die eingesetzten Instrumente unterscheiden sich Raumordnungs- und Regionale Wirtschaftspolitik. Raumordnungspolitik setzt bei der Umsetzung ihrer Leitbilder insbesondere auf planerische Ansätze (Raumordnungspläne) sowie auf ressortübergreifende Koordination aller raumwirksamen Politiken auf nationaler und europäischer Ebene. Regionale Wirtschaftspolitik arbeitet hingegen insbesondere mit finanziellen Anreizen wie etwa Investitionszuschüssen für gewerbliche oder öffentliche Investoren. Darüber hinaus nimmt die Raumordnungspolitik auch eine Funktionszuweisung (Zentrale Orte, Entwicklungs- und Verkehrsachsen, Ausweisung von Vorranggebieten für Freizeit, Wasserversorgung, Natur- und Umweltschutz) vor. Ökonomische Aktivitäten können sich somit nicht einfach „im Raum“ ausbreiten, sondern nur im Rahmen der von Seiten der Flächennutzungsplanung ausgewiesenen Flächen für Infrastruktur, Wohnen, Verkehr, Produktion und Handel. In diesem Zusammenhang ist sie in Europa und Deutschland 12. Regionale Wirtschaftspolitik 243 auch für die Raumordnungsverfahren undUmweltverträglichkeitsprüfung vonGroßprojekten wie etwa der Trassenplanung für die Schiene und den Straßenverkehr oder beim Bau von Kraftwerken verantwortlich. 12.1.3 Konzeption des Beitrags Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf die Regionale Wirtschaftspolitik als einen nicht zuletzt vor demHintergrund der finanziellen Aufwendungen in der Europäischen Union und in Deutschland wichtigen Baustein räumlich orientierter Politik. Für die Regionale Strukturpolitik geht es darum auszuloten, − aus welchen Gründen diese Politik betrieben wird (Abschnitt 12.2), − welchen Konzeptionen und Zielen sie folgt (Abschnitt 12.3), − welche Instrumente wann eingesetzt werden (sollten) (Abschnitt 12.4) und − welche räumliche Einteilung (= Regionalisierung) zu Grunde gelegt wird bzw. werden sollte. Darüber hinaus soll ein knapper Überblick zu der in der Europäischen Union und in Deutschland praktizierten Regionalen Strukturpolitik gegeben werden (Abschnitt 12.5). 12.2 Ziele der Regionalen Wirtschaftspolitik 12.2.1 Begründung Regionaler Wirtschaftspolitik Die Ergebnisse und Eigenschaften des dezentral gesteuerten Raumaufbaus können mit Blick auf verschiedene wirtschaftspolitische Ziele wie Effizienz, Wachstum, faire Verteilung etc. bewertet werden. Dabei stehen in der Regel zwei Anliegen im Vordergrund: Zum einen wird gefragt, ob Marktversagens-Tatbestände für Ineffizienzen im Raumaufbau und für Verzerrungen in der regionalen Entwicklung innerhalb einer Volkswirtschaft verantwortlich sind. Dabei interessiert sich die Regionale Strukturpolitik vor allem dafür, ob und wann der Austausch über Märkte zu räumlich ineffizient verteilten ökonomischen Aktivitäten oder zu suboptimalen Ergebnissen in den Regionen führt. Zum anderen geht es darum, inwiefern die Ergebnisse einer über funktionsfähige Märkte undWettbewerb generierten räumlichen Verteilung ökonomischer Aktivitäten korrigiert werden sollten. Folglich kann RegionaleWirtschaftspolitik deshalb aktiv werden, (1) weil Ineffizienzen vorliegen oder weil (2) aufgrund weiterer Bewertungskriterien die Resultate einer wettbewerbsbestimmten Allokation nicht akzeptabel erscheinen. Die Argumentationsmuster fallen für beide Fälle unterschiedlich aus: (1) Im Fall des Marktversagens kann beispielsweise die räumliche Verteilung umweltbelastender Produktion deshalb verzerrt sein, weil ihr die (externen) Umweltkosten nicht in allen Regionen zugerechnet werden. Werden etwa in einer Region den Unternehmen die dort durch deren Emissionen anfallenden Umweltschäden nicht angelastet, fallen die Emissionen suboptimal hoch aus und die räumliche Verteilung emissionsintensiver Produktion wird verzerrt. Zudem kann die Versorgung in einer Region suboptimal sein, weil beispielsweise nur ein Gasanbieter (regionales Mono- 244 IV. Region und Staat pol) über sein Leitungsnetz in ein Versorgungsgebiet einspeist. Wenn keine ausreichende Substitutionskonkurrenz anderer Anbieter existiert, kann der Fall eintreten, dass die Gaspreise des regionalen Monopolisten verglichen mit einem Wettbewerbsmarkt zu hoch und der Absatz zu gering sind. Greift Wirtschaftspolitik in diesen Fällen korrigierend ein, indem beispielsweise die Umweltkosten durch eine Steuer zugerechnet werden (Internalisierung externer Effekte) oder der Monopolist reguliert wird, steigt die Wohlfahrt insgesamt an, auch wenn emittierende Unternehmen oder der Monopolist einen Nachteil erfahren. Denn deren einzelwirtschaftliche Nachteile werden von gesamtwirtschaftlichen Vorteilen übertroffen, die sich mit der Korrektur des Marktversagens verbinden. Dies setzt allerdings voraus, dass die dabei entstehenden Kosten der politischen Intervention ihren Nutzen nicht übersteigen. Die hier angesprochenen Beispiele für Marktversagen machen deutlich, dass die eigentliche Ursache für die betreffende Fehlfunktion vielfach in einem Politikversagen gesehenwerden kann. Beispielsweiseweisen fehlende Emissionssteuern auf ein Versagen der Umweltpolitik hin, die Spielregeln für die Wirtschaft so zu gestalten, dass die Kosten der Umweltbelastung von denUnternehmen berücksichtigt werden. Ebenfalls letztendlich politisch induziert ist einWachstumvonAgglomerationsgebieten über ihr Optimumhinaus, wenn dort dieMieten nach oben begrenzt werden und somit die tatsächliche Flächenknappheit von der Wohnungsnachfrage nicht reflektiert wird. Unter diesen Bedingungen fällt aufgrund der geringeren Agglomerationskosten die Abwanderung in das Umland oder in Städtemit niedrigerenMietkosten zu gering aus. (2) Im zweiten Fall gestalten sich die Verhältnisse komplizierter. Hier generieren Märkte effiziente Resultate, die aber eventuell mit einer unerwünschten räumlichen Struktur verbunden sind, die eine ausgleichsorientierte Politik begrenzen möchte. Es gibt zahlreiche ökonomische Gesetzmäßigkeiten, die dafür verantwortlich sind, dass regionale Disparitäten bei der Verteilung ökonomischer Aktivitäten nicht die Ausnahme, sondern die Regel in der Wirtschaftsentwicklung sind (Hierzu Abschnitt 4.5 und Kapitel 6). Somit kann ein Zielkonflikt (trade off) zwischen Gleichheit und Ausgewogenheit der räumlichen Struktur einerseits sowie Effizienz der räumlichen Allokation andererseits bestehen. Dieser ist für die Praxis der Regionalen Wirtschaftspolitik von grundlegender Bedeutung, geht es doch darum, ob und in welchem Umfang hinsichtlich − Produktion und Konsum, − Einkommen und Beschäftigung, − öffentlicher Einnahmen und Leistungen eine geographisch ungleiche Verteilung auf mittlere und längere Sicht akzeptiert wird. Wenn es zum Beispiel gewinnbringender ist, Unternehmensstandorte stärker auf eine Region A zu konzentrieren als auf eine Region B, so kann es zu Ungleichheiten zwischen den Standorten, etwa hinsichtlich Steueraufkommen und Beschäftigung, kommen. Werden sämtliche relevanten Kosten und Nutzengrößen bei der Standortwahl berücksichtigt, so kann die Wohlfahrt insgesamt durch politische Interventionen zu Gunsten von B nicht erhöht werden. Wird der Standort B trotzdem gefördert, so ist zu erwarten, dass zwar die Wohlfahrt in B steigt, das gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsniveau aber abnimmt. Eine solche Politik würde eine Bewertung der Marktergebnisse bzw. der wettbewerbsbestimmten Verteilung ökonomischer Aktivi- 12. Regionale Wirtschaftspolitik 245 täten im Raum vor demHintergrundwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Ziele und Leitbilder voraussetzen. Die Bereitschaft, effiziente Marktergebnisse, die mit regionalen Disparitäten verbunden sind, in Kauf zu nehmen, ist in den verschiedenen Ländern der Erde recht unterschiedlich ausgeprägt. In Deutschland ist beispielsweise das Ziel der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ in allen Teilräumen im Grundgesetz (Art. 72) verankert und aus dem Sozialstaatsprinzip abgeleitet. Vor diesem Hintergrund wird regionalen Disparitäten in den Lebensverhältnissen in Deutschland sehr viel mehr Aufmerksamkeit geschenkt als beispielsweise in denUSA. Darüber hinaus fehlen in vielen Ländern auch die notwendigen finanziellen Ressourcen, um regionale Disparitäten abzubauen oder sich dauerhaft gegen die wettbewerbsgetriebene Verteilung ökonomischer Aktivitäten stemmen zu können. Insofern kommt der ausgleichsorientierten Regionalen Wirtschaftspolitik, soweit sie in einzelnen Ländern überhaupt zum Zuge kommt, in der Regel eine gegenüber derMarktallokation nachgeordnete Rolle zu. Auch hinsichtlich des Aufwandes und der finanziellen Unterfütterung fällt das Gewicht der Regionalen Wirtschaftspolitik sowohl in der EU als auch allen übrigen Ländern der Welt sehr unterschiedlich aus. Beispielsweise widmen Irland, Bulgarien und die Tschechische Republik regionalen Disparitäten sehr viel weniger Aufmerksamkeit als etwa Deutschland und Italien. 12.2.2 Effizienzanliegen Die effizienzorientierte Regionale Wirtschaftspolitik zielt darauf ab, eine durch Markt- und/oder Politikversagen verzerrte räumliche Allokation ökonomischer Aktivitäten im Interesse von Effizienzgewinnen durch eine geeignete Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung und durch prozesspolitische Intervention zu vermeiden oder zu korrigieren. Nutzt eine Volkswirtschaft das Produktionspotenzial (dargestellt in Abbildung 12.1 durch „Transformationskurve heute“) nicht aus, befindet sie sich auf einem Punkt unterhalb der Transformationskurve. Um den damit verbundenen Wohlfahrtsverlust abzubauen, zielt effizienzorientierte Regionale Wirtschaftspolitik darauf ab, die in den Regionen vorhandenen Produktionsfaktoren möglichst auszulasten. Sofern von gegebenen Kapazitäten und einer Zeitpunktbetrachtung ausgegangen wird, beziehen sich entsprechende Maßnahmen auf die statische Effizienz. Externe Effekte können die Verteilung ökonomischer Aktivitäten verzerren und statische Ineffizienzen generieren. Externe Effekte sind positive oder negative Nebenwirkungen von Aktivitäten, die von den dafür verantwortlichen Akteuren bei ihren Entscheidungen nicht berücksichtigt werden. Dies können beispielsweise Umweltkosten bei der Herstellung von Gütern sein (externe Kosten, negative Externalität). Externer Nutzen kann hingegen bei der umweltschonenden Herstellung landwirtschaftlicher Güter auftreten (externer Vorteil), weil die Betriebe aufgrund von Freifahrerverhalten keine Zusatzerlöse für Umwelt- und Tierschutz erzielen können. Aktivitäten mit externen Kosten fallen zu hoch, solche mit externen Vorteilen zu gering aus. In räumlicher Hinsicht werden Externalitäten insbesondere im Zusammenhang mit einer optimalen Agglomeration erörtert. Misst man die Ballung an der Einwohnerdichte, so ist diese dannoptimal,wenndieDifferenz zwischen ihremgesamtenNutzen 246 IV. Region und Staat und ihren gesamtenKostenmaximiert ist.Agglomerationsprozessewerdendurch eine Reihe von Faktoren getrieben, die für Ineffizienzen verantwortlich sein können. Positive und negative Externalitäten spielen hier eine prominente Rolle. Wenn keine Vorkehrungen getroffenwerden, diese zu internalisieren, ist mit einer Entwicklung hin zu einer optimalen Raumstruktur nicht zu rechnen. Notwendig sind Rahmenbedingungen, die positive Externalitäten von Ballung stimulieren und deren externe Nachteile denAkteuren zurechnen.Gehen etwamit der räumlichenKonzentration von forschenden Unternehmen und öffentlichen Forschungseinrichtungen externe Vorteile (z. B. Wissensspillover) einher, so kann die Bereitschaft, sich in räumlicher Nähe anzusiedeln, dann zu gering ausfallen, wenn sich die Akteure diese externen Vorteile nicht privat aneignen können oder zu stark ausgeprägte Wissensabflüsse befürchten. Umgekehrt fällt Ballung zu hoch aus, wenn etwa Metropolen ihre Luftschadstoffe über die natürlicheUmwelt in andere Regionen emittieren können, ohne dort auftretende Schäden kompensieren zumüssen. Die räumliche Allokation überMärkte fällt somit ineffizient aus,wenndie politischenRahmenbedingungen nicht für Internalisierung sorgen. Andererseits sollte beispielsweise in den Ballungsräumen keineMietpreisbindung eingeführt werden, weil dies die tatsächlichen Knappheitskosten verzerrt und einWachstumvonAgglomerationen über das optimaleMaßhinaus begünstigt. In dynamischer Hinsicht zielt effizienzorientierte Regionale Wirtschaftspolitik auf Wachstum, also auf ein höheres Niveau der „Transformationskurve morgen“. Das Wachstum der Produktionskapazitäten beruht auf den Spar- und Investitionsentscheidungen der privaten Akteure in Real-, Human- undWissenskapital sowie insbesondere auf Innovationsaktivitäten. Berücksichtigen die Akteure bei ihren Entscheidungen sämtliche Chancen und Risiken in zutreffender Weise, so sind Märkte in der Regel effizient und leistungsfähig. Allerdings können Marktversagens-Tatbestände zu Ineffizienzen in Form suboptimalen Wachstums führen. So fallen möglicherweise die regionalen Investitionen in Forschung und Entwicklung (FuE) und damit das Abbildung 12.1: Regionale Transformationskurven 12. Regionale Wirtschaftspolitik 247 Wachstum der Produktionskapazitäten (Abbildung 12.1) zu gering aus, wenn Dritte von diesen profitieren können, ohne einen Beitrag dazu zu leisten. Dies ist etwa der Fall, wenn Erfindungen nicht patentierbar sind oder der Patentschutz unvollständig ist. Ein verbesserter Patentschutz könnte dem entgegenwirken. Ebenfalls ist es denkbar, dass die periphere Lage einer Region eine Informationsasymmetrie schafft, die dafür verantwortlich ist, dass periphere Räume vom technischen Fortschritt nicht oder nur verspätet profitieren. 12.2.3 Wachstumsanliegen Die Förderung des Wachstums kann einerseits mit dem Hinweis auf ein Marktversagen (Abschnitt 12.2.2), andererseits mit dem Verweis auf normativ-gesellschaftspolitische Anliegen gerechtfertigt werden. Beide überschneiden sich dahingehend, dass im Ergebnis die Produktionsmöglichkeiten erweitert werden und im Zuge dessen auch die Güterversorgung quantitativ und qualitativ steigt. Wenn jedoch über eine effiziente Allokation hinaus eine noch höhere Wirtschaftsleistung generiert werden soll, sind dafür vor allem zwei wirtschaftspolitische Ziele verantwortlich: Erstens, mit höherem Wirtschaftswachstum steigt die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit ist rückläufig. Zweitens, höheres Wachstum verbessert wohlfahrtssteigernd die Güterversorgung und erweitert die Umverteilungsspielräume. Somit stehen vor allem die normativen Anliegen, die Güterversorgung zu steigern sowie regionale oder personale Einkommensdisparitäten und Unterbeschäftigung abzubauen, im Vordergrund der wachstumsorientierten Regionalen Wirtschaftspolitik. Für die Gestaltung einer wachstumsorientierten Regionalen Wirtschaftspolitik spielt es eine entscheidende Rolle, ob diese aus der Perspektive der gesamten Volkswirtschaft (etwa der Bundesrepublik Deutschland oder der Europäischen Union) oder aus der Perspektive einer bestimmten Region (etwa dem Bundesland Nordrhein- Westfalen) betrieben wird. Im ersten Fall stehen nicht die Ziele einzelner Regionen oder Gebietskörperschaften, sondern gesamtwirtschaftliche Anliegen im Mittelpunkt. Dies bedeutet, dass die Investition dort räumlich platziert wird, wo sie den höchsten Ertrag abwirft. Ist eine Investition aufgrund regionaler Gesetzmäßigkeiten oder Besonderheiten räumlich unterschiedlich rentabel, werden nicht alle, sondern gezielt Regionen mit ausgeprägten Wachstumspotenzialen unterstützt. Die auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum ausgerichtete Politik wird leistungsfähiger, wenn diese regionalen Gegebenheiten berücksichtigt werden. Aus der dezentralen Sicht einer einzelnen Region stehen hingegen gesamtwirtschaftliche Ziele nicht im Vordergrund. Vielmehr sollte Regionale Wirtschaftspolitik aus dieser Perspektive darauf abzielen, das Wachstum der einzelnen Region zu fördern, und zwar unabhängig davon, ob es sich um einen entwicklungsstarken oder -schwachen Raum handelt. Aus Sicht einer Region ist Wachstumspolitik ein Hebel, um Rückstände aufzuholen oder Vorsprünge gegenüber konkurrierenden Regionen auszubauen. Wenn die Produktivität des Faktoreinsatzes räumlich divergiert, kommt es zu Zielkonflikten zwischen gesamt- und regionalwirtschaftlichem Wachstum. Abbildung 12.2 verdeutlicht dies. Die Kurve AC gibt die Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Outputs von zwei Regionen in Abhängigkeit vom Produktionsanteil der Re- 248 IV. Region und Staat gion 2 an. In Punkt A ist der Anteil der Region 2 gleich Null, d. h. die Ausbringung konzentriert sich ausschließlich auf Region 1. Umgekehrt verhält es sich in C. Wandern Produktionsfaktoren ausgehend von A aus Region 1 nach 2 und haben sie in der Zielregion eine höhere Grenzproduktivität als in der Herkunftsregion, so steigt der gesamtwirtschaftliche Output an. Zwar verliert Region 1 Produktion, aber dieser Outputrückgang wird gesamtwirtschaftlich von Region 2 bis zum Punkt B mehr als kompensiert. In B haben sich die Grenzproduktivitäten der Regionen angeglichen, eine weitere Verlagerung nach Region 2 lohnt nicht mehr, weil der gesamtwirtschaftliche Output maximiert ist. Die gesamtwirtschaftliche Maximierung der Produktion läuft allerdings den Interessen der Regionalen Wirtschaftspolitik in den beiden Regionen entgegen, wenn diese ausschließlich an einem möglichst hohen Produktionsanteil der eigenen Region (Punkt A oder C in Abbildung 12.2) interessiert sind. Die faktisch betriebene Wachstumspolitik ist meist sowohl gesamt- als auch regionalwirtschaftlich ausgerichtet. Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive ist eine Konzentration von Faktoren auf produktive Regionen vorteilhaft. Im Interesse volkswirtschaftlichen Wachstums wird es daher häufig in Kauf genommen, dass die Disparitäten in der Volkswirtschaft zunehmen. Dies ist etwa in Entwicklungs- und Schwellenländern wie Brasilien, China und Indien beobachtbar, aber auch für osteuropäische EU-Mitgliedstaaten wie etwa in Polen oder der Tschechischen Republik. Dennoch bemühen sich viele Gebiete, die nicht zu den Wachstumszentren einer Volkswirtschaft gehören, gleichfalls darum, ihre wirtschaftliche Basis und ihr regionales Wachstum zu entwickeln. Darüber hinaus hängt es vom gesellschaftlichen Interesse an ausgeglichenen Lebensverhältnissen innerhalb einer Volkswirtschaft ab, inwiefern gesamtwirtschaftliche Wachstumseinbußen, etwa durch eine regionalpoli- Abbildung 12.2: Regionales und gesamtwirtschaftliches Wachstum 12. Regionale Wirtschaftspolitik 249 tisch induzierte Verlagerung von Ressourcen in entwicklungsschwache Räume, in Kauf genommen werden. 12.2.4 Ausgleichsanliegen Ausgleichs- oder konvergenzorientierte Ansätze möchten den wettbewerbsbestimmten Raumaufbau korrigieren bzw. so beeinflussen, dass entwicklungsschwache Regionen ihre Position gegenüber den einkommens- und wachstumsstarken Räumen verbessern. Dieses Anliegen hat in der Praxis der Regionalen Wirtschaftspolitik in Deutschland und Europa große Bedeutung. Deshalb werden beispielsweise Unternehmen Beihilfen gezahlt, damit sie in peripheren Räumen investieren, obwohl es möglicherweise gesamtwirtschaftlich vorteilhafter wäre, an anderen Standorten zu produzieren. D. h. die Ergebnisse des Wettbewerbs werden unabhängig von ihren Effizienzeigenschaften nicht oder nur bedingt akzeptiert. Eine korrigierende Regionale Wirtschaftspolitik soll für eine ausgeglichene Regionalstruktur in Hinblick auf Einkommen, Beschäftigung und Wachstum sowie die Versorgung mit öffentlichen Gütern und Infrastruktur sorgen. In Europa firmiert dies unter der Überschrift „Konvergenz- und Kohäsionsanliegen“. In Deutschland ist in diesem Zusammenhang von der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ die Rede. Entsprechend dem neoklassischenWachstumsmodell von Solow (hierzu Kapitel 8, insbesondere Abschnitt 8.2) gibt es auf lange Sicht keine verfestigten regionalen Disparitäten zwischen armen und reichen, entwicklungsstarken und -schwachen Regionen. Vielmehr holen schwache Regionen auf, weil ihre Produktivität und die Pro-Kopf- Einkommen mit einer höheren Rate als in entwicklungsstarken Räumen wachsen. Während entwicklungsstarke und kapitalintensive Volkswirtschaften mit hohem Pro- Kopf-Einkommen und großem Kapitalstock relativ geringe Grenzproduktivitäten aufweisen, verhält es sich nach diesemModell in armen und stärker arbeitsintensiven Gebieten genau umgekehrt. Deshalb sollten arme Regionen bzw. Volkswirtschaften schneller wachsen als reiche Regionen bzw. Volkswirtschaften, so dass im langfristigen Gleichgewicht die Grenzproduktivitäten und Pro-Kopf-Einkommen übereinstimmen. Man spricht in diesem Falle von unbedingter Konvergenz. Bedingte Konvergenz ist hingegen zu erwarten, wenn sich die Regionen bzw. Volkswirtschaften hinsichtlich ihrer grundlegenden ökonomischen Charakteristika unterscheiden. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn die Produktionsfunktionen nicht wie im Solow- Modell in allen Regionen identisch sind oder wenn der Stand des Wissens in den Regionen gravierend voneinander abweicht. Da viele Annahmen des Solow-Modells in der Praxis nicht erfüllt sind, kann es zu Konflikten zwischen dem regionalen Ausgleichsziel und dem Effizienz- bzw. Wachstumsanliegen kommen. Die Existenz von Konvergenz-Clubs im Sinne von Gruppen von Ländern bzw. Regionen, die hin zu unterschiedlichen Wachstumspfaden konvergieren, kann als Hinweis darauf aufgefasst werden, dass für kapital- und einkommensschwache Regionen nicht einfach unterstellt werden kann, dass die Produktionsfunktion dort höhere Grenzproduktivitäten aufweist als in kapital- und einkommensstarken Räumen. Vielmehr ist es durchaus nicht unwahrscheinlich, dass in einigen relativ armen Regionen komplementäre Produktionsfaktoren (z. B. Wissen) 250 IV. Region und Staat fehlen oder dass in den wachstumsstarken Regionen zum Teil keine abnehmenden, sondern eher zunehmende Grenzproduktivitäten vorliegen. Unter solchen Bedingungen kann eine Ausgleichpolitik zu gesamtwirtschaftlichen Wachstumsverlusten führen, die daraus resultieren, dass ein Euro in einer entwicklungsschwachen Region investiert einen geringeren Ertrag abwirft als in einer wohlhabenderen und produktiveren Region. 12.2.5 Stabilisierungsanliegen Die Produktionsanteile von Regionen an der gesamtwirtschaftlichen Erzeugung ver- ändern sich aus den verschiedensten Gründen. Sektoraler Strukturwandel, bei dem etwa die Beschäftigung in der Landwirtschaft oder in der Montanindustrie rückläufig ist, ruft vor allem in den Regionen Anpassungsprobleme hervor, in denen sich diese Branchen konzentrieren. Vom Strukturwandel negativ betroffene Regionen weisen oft über lange Zeiträume hinweg Einkommensrückgänge und steigende Arbeitslosigkeit auf, weil die Produktionsstrukturen Zeit benötigen, um sich anzupassen. Stabilitätsorientierte Regionale Wirtschaftspolitik bemüht sich darum, die Anpassungskosten des Strukturwandels möglichst niedrig zu halten. Instabile Entwicklungen in den Regionen gehen nicht nur auf sektoralen Strukturwandel zurück. Markt- und Wettbewerbsprozesse sind mit makroökonomischen Konjunkturschwankungen verbunden, die bedeutende regionale Echoeffekte aufweisen. Diese hängen unter anderem davon ab, wie stark konjunkturreagible Branchen regional konzentriert sind. Kommt es etwa zu konjunkturellen Schocks aufgrund eines weltweiten Nachfrageeinbruchs, sind davon vor allem solche Regionen betroffen, die einen relativ hohen Anteil der Exportnachfrage bedienen. Zudem werden diejenigen Wirtschaftsräume von konjunkturellen Schocks stärker erfasst, die bevorzugte Standorte konjunkturreagibler Branchen sind. In der Industrie sind dies insbesondere räumlich konzentrierte Branchen wie Fahrzeugbau,Metallverarbeitung, Chemische Industrie, Maschinenbau, Elektrotechnik, Transport sowie Logistik. Regionale Wirtschaftspolitik bemüht sich in diesem Zusammenhang darum, die Konjunkturreagibilität von Regionen z. B. durch Diversifizierung zumindern oder durch Nachfragesteuerung abzufedern. 12.3 Konzeptionen Regionaler Wirtschaftspolitik Die Maßnahmen der Regionalen Wirtschaftspolitik lassen sich in Ordnungs- und Prozesspolitik einteilen. Ordnungspolitik fixiert die wesentlichen Spielregeln; Prozesspolitik ist hingegen Wirtschaftspolitik im Rahmen der geltenden Regeln und versucht, wirtschaftliche Abläufe zu beeinflussen. Dabei können sowohl das Effizienz- als auch das Wachstums-, das Ausgleichs- oder das Stabilisierungsanliegen Anlass für die Intervention sein. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 251 12.3.1 Ordnung für die räumliche Verteilung privater ökonomischer Aktivitäten Wettbewerbsbestimmter Raumaufbau Ordnungspolitische Ansätze können unterschiedliche Anliegen verfolgen, die sich zugespitzt einem planwirtschaftlichen und einem wettbewerblichen Ansatz zuordnen lassen. Ein planwirtschaftlicher Ansatz der Ordnungspolitik zielt darauf ab, eine staatlich vorgegebene Wirtschafts- und Standortstruktur durchzusetzen. Ein solcher planwirtschaftlicher Ansatz wurde etwa in der ehemaligen Sowjetunion oder in Ostdeutschland bis zum Fall der Mauer praktiziert. Obwohl historisch gewachsene Siedlungsstrukturen wegen der damit verbundenen hohen Kosten nur begrenzt ver- änderbar sind, gab es etwa in der ehemaligen DDR eine Reihe von solchen staatlichen Interventionen. So wurde beispielsweise ab 1950 südlich von Frankfurt (Oder) ein Eisenhüttenkombinat zusammen mit einer Siedlung neu gegründet, um dort ein schwerindustrielles Zentrum zu platzieren. Die nationalsozialistische Planwirtschaft versuchte ebenfalls die Industrie zur Erzeugung von Benzin aus Kohle und Kunstgummi in der Nähe von Berlin zu konzentrieren. Mit diesen planwirtschaftlichen Ansätzen verbinden sich zahlreiche Probleme. Je rigoroser sie durchgesetzt werden, desto geringer ist die individuelle Freiheit, Produktions- undWohnstandorte zu wählen. Ökonomisch scheitern sie in der Regel daran, dass notwendiges Wissen und die relativen Preise für eine effiziente Standortverteilung und Raumnutzung fehlen, weshalb man in diesem Zusammenhang von einer „Anmaßung vonWissen“ spricht. Die praktische Erfahrung mit planwirtschaftlichen Ansätzen zeigt zudem, dass eine im wohlfahrtsökonomischen Sinne effiziente Standortnutzung schon deshalb nicht angesteuert wurde, weil die Präferenzen der Bürger und Konsumenten in Diktaturen wenig Gewicht besitzen. Im Rahmen eines wettbewerblichen Ansatzes ergibt sich die regionale Wirtschaftsund Standortstruktur allein aus den dezentralen Entscheidungen der wirtschaftlichen Akteure, d. h. von Haushalten und Unternehmen. Dabei wird unterstellt, dass die privaten Akteure besser als eine staatliche Zentralinstanz darüber informiert sind, welche Standorte und welche Nutzungen dort ökonomisch vorteilhaft sind. Da in diesem Falle die Chancen und Risiken den privaten Akteuren zugerechnet werden, haben private Unternehmen und Haushalte einen starken Anreiz, sich entsprechende Informationen als Grundlage für ihre Entscheidungen zu beschaffen. Die Entscheidungsfreiheit über raumrelevante Fragen führt zu ökonomisch sinnvollen Ergebnissen, wenn von den Akteuren Kosten und Nutzen vollständig berücksichtigt werden. Dazu sind allerdings Spielregeln (= Institutionen) notwendig, die letztlich eine Ordnungspolitik begründen. Diese Spielregeln sollten so ausfallen, dass sich unter ihrem Regime Effizienz einstellt. Solche Regeln werden nicht über Märkte generiert und bereitgestellt, sondern müssen im Rahmen kollektiver, demokratischer Entscheidungen gefunden werden. Beispiele für Institutionen sind das Privateigentum an Produktionsmitteln, die freie Wohn- und Standortwahl, politische Grundrechte und Verfahrensregeln (Mehrheitsentscheidungen etc.) sowie die Kompetenzverteilung zwischen den staatlichen Gebietskörperschaften. Diese sollten so gestaltet sein, dass die Akteure (Bürger, Haushalte, Unternehmen und Gebietskörperschaften) im Rahmen dieser Regeln ihre eigenen Ziele verfolgen können und sich im Ergebnis aus deren Perspektive optimale Raum-, Flächen- und Standortnutzung ergeben. Es wird somit keine „optimale“ 252 IV. Region und Staat Raumstruktur vorgegeben, sondern es werden Rahmenbedingungen gesetzt, unter denen die Wirtschaftssubjekte diese optimale Raumstruktur „entdecken“ können. In der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten ist eine klare Präferenz zu Gunsten solcher Institutionen für die Raum-, Flächen- und Standortnutzungen erkennbar, auch wenn gleichzeitig planwirtschaftlich-dirigistische Einflüsse auf die räumliche Allokation beobachtbar sind. Flankierende Prozesspolitik Im Rahmen eines wettbewerblichen Ansatzes der Ordnungspolitik könnenMarktversagens-Tatbestände, wie etwa Externalitäten sowie Informations- und Anpassungsmängel, flankierende prozesspolitische Interventionen notwendig machen. Werden beispielsweise externe Umweltkosten an Produktionsstandorten nicht zugerechnet, so bilden sich unter Umständen „Verschmutzungshäfen“ heraus, die emissionsintensive Industrien anziehen. Insofern muss im Wettbewerb zwischen den Regionen sichergestellt sein, dass externe Kosten in den Regionen internalisiert werden. Weiterhin können fehlendes Wissen und Mobilitätshemmnisse die für die Entwicklung einer effizienten Raumstruktur notwendigen Anpassungsprozesse behindern. Die Politik könnte versuchen, solchen Beschränkungen mittels Bereitstellung von Informationen und Mobilitätshilfen entgegenzuwirken. Anpassungsmängel können zudem im Zuge konjunktureller Krisen und im Verlauf des sektoralen Strukturwandels auftreten. Regionalisierte Konjunkturpolitik kann hier versuchen, die Nachfrage gezielt in Krisengebiete zu lenken. Auch lassen sich eventuell die regionalen Verwerfungen des sektoralen Strukturwandels, wie etwa in altindustriellen oder ländlichen Regionen, durch zeitlich befristete, degressiv gestaltete Anpassungshilfen begrenzen. Zudem kann die Politik versuchen, die negativen Folgen des sektoralen Strukturwandels in einer Region durch Stimulierung von Neugründungen und Stärkung dynamischer Branchen einzudämmen. Neben der auf Markt- und Politikversagenstatbestände ausgerichteten flankierenden Prozesspolitik spielt auch die Begrenzung der räumlichen Disparitäten eine Rolle. Märkte und Wettbewerb gehen mit räumlich ungleich verteilter Einkommens- und Beschäftigungsentwicklung einher, die etwa in Deutschland von einer Mehrheit der Wähler nur innerhalb bestimmter Grenzen akzeptiert wird. Solche Unterschiede können räumliche Transfers begründen. Aus ökonomischer Sicht geht es allerdings nicht allein um finanzielle Umverteilung, sondern vielmehr soll die Wettbewerbs- und Entwicklungsfähigkeit wirtschaftsschwacher Regionen verbessert, d. h. Hilfe zur Selbsthilfe geleistet werden. 12.3.2 Ordnung für den Wettbewerb von Gebietskörperschaften Wettbewerbsordnung für den Standortwettbewerb Die Nutzung von Produktionsfaktoren, Stand- und Wohnorten setzt in der Regel die Versorgung mit einer Reihe von öffentlichen Gütern und öffentlich bereitgestellten Infrastruktureinrichtungen, wie etwa Ver- und Entsorgungseinrichtungen sowie Verkehrswegen, voraus. Von öffentlichen Gütern wie etwa Rechtsstaatlichkeit oder 12. Regionale Wirtschaftspolitik 253 öffentliche Sicherheit profitieren alle Akteure, auch diejenigen, die nicht bereit sind, dafür zu zahlen. Da das Ausschlussprinzip hier im Unterschied zu privaten Gütern nicht greift und immer eine Freifahreroption verbleibt, werden diese von gewinnorientierten Unternehmen nicht angeboten. Weil somit Private ihre Herstellungskosten nicht hinreichend durch Erlöse decken können, kommt es zu einer Versorgungslücke. Um diese Lücke zu schließen, können die in der Region ansässigen Wähler mehrheitlich oder einstimmig die Erhebung von Steuern vereinbaren, deren Aufkommen die Bereitstellungskosten für öffentliche Güter abdecken. Steuern zur Finanzierung öffentlicher Güter werden von Gebietskörperschaften erhoben, die als öffentliche Körperschaften die Gebietshoheit über eine bestimmte Region besitzen. Solche Hoheitsbefugnisse gehen in Demokratien vomWahlvolk aus, das im Territorium der Körperschaft einenWohnsitz hat. Es bestimmt im Rahmen kollektiver Entscheidungsverfahren in den Gebietskörperschaften über die Bereitstellung öffentlicher Güter. Auch hier sind vereinfacht zwei gegensätzliche Muster denkbar: In einem unitaristischen Zentralstaat existiert lediglich eine Gebietskörperschaft, die in allen Belangen der Versorgung mit öffentlichen Gütern, Infrastruktur sowie Wirtschaftspolitik einheitlich für das gesamte Territorium entscheidet. In einem Föderalstaat werden hingegen die Kompetenzen zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten (z. B. Bundesländer in Deutschland oder Kantone in der Schweiz) geteilt. Unter Föderalismus versteht man ein politisches System, in dem die Kompetenzen zwischen dem Gesamtstaat und seinen regionalen Gliedstaaten aufgeteilt werden. Aus ökonomischer Sicht verspricht man sich davon eine Beschränkung staatlicher Macht, weil die Entscheidungsbefugnisse zwischen den Gebietskörperschaften aufgeteilt werden. Zudem bietet ein föderal gegliederter Staat einen Freiheitsgewinn, weil den Regionen Spielräume eröffnet werden, sich nach Vorstellungen der jeweils ansässigen Bürger zu verwalten. Dies ist vor allem dann von Vorteil, wenn die Bürger eines Staates unterschiedliche Präferenzen haben oder regional unterschiedlich hohe Kosten bei öffentlichen Gütern und Infrastruktur vorliegen. In diesem Fall sind einheitliche Lösungen für das gesamte Staatsgebiet mit Effizienzeinbußen verbunden. Es geht somit um die Abgrenzung der Aufgaben einerseits, sowie der Kompetenzen zwischen Zentralstaat und den dezentralen Gebietskörperschaften andererseits. Zudem ist das Verhältnis zwischen den dezentralen Gebietskörperschaften (auf jeweils einer Hierarchiestufe) zu klären. In Deutschland betrifft dies Bund, Länder und Gemeinden und in Europa bezieht sich dies auf das Verhältnis von der EU zu deren Mitgliedstaaten und ihren dezentralen Gebietskörperschaften. Aus der Sicht der ökonomischen Theorie des Föderalismus sollen die Gebietskörperschaften die Bereitstellung solcher öffentlichen Güter autonom verantworten, deren Nutzen sich räumlich auf ihrHoheitsgebiet konzentriert. D. h. in einer lokalenGebietskörperschaft entscheiden die Bürger über die Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter und deren Finanzierung über Steuern oder Gebühren. Reicht allerdings der Nutzen bestimmter Güter über die lokalen Grenzen hinaus, so sollten die Nutznießer in den anderen betroffenen Gemeinden über die Bereitstellung des Gutes und seine Finanzierung mitentscheiden. Der Zuschnitt der Kompetenzen sollte somit so ausfallen, dass Entscheidungs-, Kosten-, Nutzen- und Finanzierungsräume möglichst deckungsgleich sind. Dieses Prinzip der räumlichen Äquivalenz konzentriert Kosten und Nutzen auf dieselbe Region und dieselben Wahlbürger und schafft damit die Vorausset- 254 IV. Region und Staat zung dafür, die Wohlfahrt (Differenz zwischen Nutzen und Kosten) zu maximieren. Externe Effekte zwischen denGebietskörperschaften (= Spillover) sollten dagegen vermieden werden, weil sie zu Ineffizienzen führen. So fallen etwa die Umweltbelastungen bei Produktionsaktivitäten in Gemeinde A zu hoch aus, wenn diese über die Luft vor allem in Gemeinde B Schäden auslösen. Hier muss gemeinsam über Umweltqualität entschieden werden. Stimmen jeweils auf der Ebene des Bundes, der Länder und der Gemeinden Entscheidungsträger, Steuerzahler und Nutznießer überein, so spricht man von „perfekter Kartierung“. Sie sorgt dafür, dass innerhalb der Gebietskörperschaft das fiskalische Äquivalenzprinzip gilt: Steuerbelastung und der Nutzen aus den öffentlichen Gütern mit unterschiedlicher räumlicher Reichweite korrespondieren miteinander und der Nutzen der öffentlichen Güter endet an den Grenzen der Gebietskörperschaft. Die Gebietskörperschaften können somit mit Clubs verglichen werden, derenMitglieder den Nutzen des öffentlichen Gutes auf sich konzentrieren. Wenn zudem mit einer wachsenden Mitgliederzahl die Kosten pro Mitglied sinken (Kostendegression), werden Clubs zudem versuchen, eine Größe zu realisieren, bei der der Netto-Nutzen pro Kopf maximal ausfällt. Somit entscheiden die räumliche Reichweite des Nutzens und die Kostenstrukturen beim Angebot des Clubgutes über Mitgliederzahl und räumliche Ausdehnung. Die in der Realität beobachtbaren staatlichen Strukturen sind nicht ausschließlich unitaristisch oder föderal. In der Regel liegen Mischformen vor. Dabei lassen sich stärker wettbewerblich und stärker kooperativ ausgerichtete föderale Systeme unterscheiden. Kooperativer Föderalismus ist etwa in Deutschland beobachtbar, wo in vielen Bereichen Länder und Bund gemeinsam entscheiden und ihr Vorgehen harmonisieren. Zudem tragen Bund und Länder häufig gemeinsam die Verantwortung für verschiedene Politikbereiche. Diese Politikverflechtung ist etwa im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) beobachtbar, die den wesentlichen Rahmen für die in der Bundesrepublik Deutschland betriebenen Regionalen Wirtschaftspolitik darstellt (hierzu Abschnitt 12.5.2). In der GRW stimmen der Bund und alle 16 Länder die zu verfolgenden Ziele und die Instrumente der Regionalen Strukturpolitik ab, wodurch der Autonomiespielraum eines jeden Landes eingeschränkt wird. Haushalte und Unternehmen haben somit bei ihrer Standortwahl weniger Vielfalt und Optionen, weil zwischen den Ländern aufgrund der Harmonisierung weniger Wettbewerb herrscht. Wettbewerblicher Föderalismus, wie er beispielsweise zwischen den Kantonen der Schweiz stärker als in Deutschland beobachtet werden kann, separiert die Verantwortung für die Bereitstellung öffentlicher Güter, d. h. das Angebot wird ebenso wie dessen Finanzierung (Steuerpolitik) weniger harmonisiert. Vielmehr besitzen die Gebietskörperschaften in diesen Fragen Entscheidungsautonomie. Dies gibt ihnen die Möglichkeit, individuelle Lösungen zu finden, und forciert den Wettbewerb um Bürger, Unternehmen und Investoren. Wettbewerblicher Föderalismus stimuliert die Konkurrenz der Gebietskörperschaften um mobile steuerzahlende Haushalte und Unternehmen, die aufgrund der freien Standortwahl zu- und abwandern können. Für einen solchen Wettbewerb spricht, dass im Unterschied zu einem unitaristischen Zentralstaat und stärker kooperativ ausgerichteten Strukturen 12. Regionale Wirtschaftspolitik 255 − dezentral verfügbare Informationen besser genutzt und die Optionen für eine wirtschaftlich sinnvolle Standortwahl und –nutzung besser entdeckt werden können; − unterschiedliche Präferenzen in der Bevölkerung einer Volkswirtschaft berücksichtigt werden können, weil Umfang und Qualität dezentral angebotener Güter nicht zentral harmonisiert werden; − regional divergierende Kosten für die Bereitstellung öffentlicher Güter bei der Entscheidungsfindung nicht ausgeblendet werden; − die Gebietskörperschaften ihre unterschiedlichen Standortvoraussetzungen reflektieren und im Eigeninteresse angepasste Strategien entwickeln können, die regionalen Besonderheiten systematisch Rechnung tragen; − die politische Kontrolle von Seiten der Wähler und Haftung auf Seiten der Politiker in dezentralen Systemen eher funktionieren. Die Leistungsfähigkeit des Wettbewerbs ist allerdings auch beim Standortwettbewerb der Gebietskörperschaften nicht per se gegeben und setzt flankierende Maßnahmen voraus, die im folgenden Abschnitt skizziert werden. Flankierende Wettbewerbspolitik Der Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften ist – ebenso wie der Wettbewerb zwischen Unternehmen – nicht per se effizient oder wünschenswert. Vielmehr kann dieser Wettbewerb etwa durch Subventionen, durch den Verzicht auf die Korrektur von externen Effekten innerhalb und zwischen Gebietskörperschaften verzerrt sein. In einem System desWettbewerbsföderalismus konkurrieren Regionen umUnternehmen und Haushalte. Dieser Standortwettbewerb droht allerdings nicht zuletzt aufgrund polit-ökonomischer Einflüsse verzerrt zu werden. So versuchen etwa Gebietskörperschaften, mobile Produktionsfaktoren und Unternehmen durch Subventionen am Standort zu halten oder zu gewinnen. Dies führt im Ergebnis dazu, dass die regionale Kapitalallokation von politisch verzerrten Grenzproduktivitäten und Grenzvorteilen an einzelnen Standorten determiniert ist. Finanzstarke Gebietskörperschaften könnten sich beispielsweise durchgroßzügige Subventionen Standortvorteile schaffen und einen Subventionswettlauf um Unternehmen und Investoren zwischen den Gebietskörperschaften initiieren. Dies bewirkt eine ineffiziente räumliche Verteilung der ökonomischenAktivitäten, weil durch die Subvention die Standortentscheidung nicht mehr von den tatsächlichen Kosten undNutzen der Standorte abhängt. Subventionen widersprechen zudem der Idee des Leistungswettbewerbs zwischen den Gebietskörperschaften. Regionale Wirtschaftspolitik hat daher die Aufgabe, eine Wettbewerbsordnung für den Standortwettbewerb ummobile Produktionsfaktoren, Unternehmen undHaushalte zukonzipierenunddabei etwa solcheBeihilfen zuunterbinden, die diesen Wettbewerb verzerren. Beihilfenkontrolle und Schutz des Standortwettbewerbs sind bezogen auf die Volkswirtschaft oder eineWirtschaftsgemeinschaft ein nationales bzw. supranationales Gut und somit zentral bei der EUoder beimBund anzusiedeln. Parallel zur Gefahr des Subventionswettlaufs kann Konkurrenz ummobile Unternehmen und Investitionen auch dazu führen, dass sich die Regionen bei umweltpolitischen Auflagen mit Zugeständnissen überbieten. Einige Autoren erwarten deshalb beispielsweise für die EU, dass etwa die Umweltqualität in den Regionen sich laufend verschlechtert und regionsinterne Externalitäten zugelassen werden. Empirische Stu- 256 IV. Region und Staat dien bestätigen allerdings die „race to the bottom –Hypothese“ für die EU nicht. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass sich die Mitgliedstaaten der EU darauf verständigt haben, dass Umweltexternalitäten grundsätzlich auf der Basis des „Polluter-Pay-Prinzips“ korrigiert werden sollen. Solche flankierenden Vorgaben helfen, die Leistungsfähigkeit des Wettbewerbs von Gebietskörperschaften zu stärken. Neben Externalitäten innerhalb einer Gebietskörperschaft sind schließlich auch solche zwischen Gebietskörperschaften relevant. Gemeinden, die am Oberlauf eines Flusses belastetes Abwasser einleiten und die Unteranlieger nicht für die damit verbundenen Schäden kompensieren, emittieren aufgrund der Kostenexternalisierung mehr, als es unter Berücksichtigung des Nutzens und aller Kosten sinnvoll ist. Analog fällt die Bereitstellung öffentlicher Güter in einer Gemeinde A gemessen an deren gesamten Kosten und Nutzen zu gering aus, wenn die Bürger einer Gemeinde B ebenfalls von ihnen profitieren können, ohne sich an den Kosten beteiligen zu müssen (Freifahreroption). Existieren wesentliche positive oder negative interregionale Externalitäten, so ist es geboten, dass sich die beteiligten Gemeinden koordinieren, um einen geeigneten Internalisierungsmodus zu finden. Dies kann etwa durch die gemeinsame Gründung von Zweckverbänden geschehen, in denen die Gemeinden der Unter- und Oberanlieger gemeinsam für die Gewässerqualität verantwortlich sind. Oder es könnte ausgehandelt werden, welche Gewässerqualität jeweils an den Gemeindegrenzen einzuhalten wäre. 12.4 Instrumente Regionaler Wirtschaftspolitik 12.4.1 Überblick Instrumente Regionaler Wirtschaftspolitik setzen am regionalen Angebot oder an der Nachfrage an und zielen darauf ab, ein breites Spektrum von Entwicklungsfaktoren zu beeinflussen (sieheÜbersicht 12.1). Abgesehen von Beihilfenkontrollen und Finanzausgleichsmechanismen kommen die aufgeführten Instrumente vor allem in der ausgleichs- und wachstumsorientierten Regionalen Wirtschaftspolitik zum Zuge. Die Stimulierung des Angebots setzt einerseits am privaten, andererseits beim öffentlichen Sektor an. Darüber hinaus rücken Netzwerke oder Cluster in den Fokus Regionaler Wirtschaftspolitik. Hierbei handelt es sich um räumlich konzentrierte sowie über verschiedene Kanäle miteinander vernetzte private und öffentliche Akteure. Die Bedeutung der Nachfrageseite für die regionale Wirtschaftsentwicklung liegt in der Auslastung der Produktionskapazitäten. Dies kann einerseits über die Stimulierung der regionsinternen Nachfrage, andererseits durch die Förderung von regionalen Exportaktivitäten erreicht werden. 12.R egionale W irtschaftspolitik 257 Ü b ersich t12.1: A n satzp un k te R egion aler W irtsch aftsp olitik 258 IV. Region und Staat 12.4.2 Beihilfen und Beihilfenkontrolle zum Schutz des Wettbewerbs Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass Beihilfenkontrollen ein wichtiges Instrument zum Schutz des Wettbewerbs darstellen (Abschnitt 12.3.2). Beihilfen werden in der praktischen Regionalpolitik in Fördergebieten gewährt und unterstützen dort gezielt Unternehmen und Gebietskörperschaften. Dabei geht es in der Regel nicht vorwiegend um die Korrektur eines Marktversagens; vielmehr werden Unternehmen in Fördergebieten vor allem deshalb mit Beihilfen bedacht, um sie zu mehr Investitionen anzuregen und damit die regionale Entwicklung zu stimulieren. Es handelt sich somit nicht um primär sektoral ausgerichtete Beihilfen, wie diese dem Steinkohlenbergbau oder der Landwirtschaft in Deutschland gezahlt werden. Stattdessen werden generell Unternehmen unterstützt, wenn sie ihren Standort in einem Fördergebiet haben oder ihn dorthin verlagern. Diese Regionalbeihilfen basieren auf staatlichen finanziellen Zuwendungen oder staatlichen Einnahmeverzichten, Steuerminderungen etc., die jeweils selektiv einzelne Unternehmen in Fördergebieten begünstigen. Dadurch verzerren sie sowohl den Standortwettbewerb als auch denWettbewerb auf den Gütermärkten. Auf den Gütermärkten haben Unternehmen aus Fördergebieten Kostenvorteile gegenüber Konkurrenten, die außerhalb dieser Fördergebiete produzieren. Im Standortwettbewerb haben Fördergebiete gegenüber den Nichtfördergebieten ebenfalls Vorteile, weil sie einen Anreiz erzeugen, Unternehmen bzw. Investitionen in diese Regionen zu verlagern. Die verzerrenden Effekte von Beihilfen lassen sich am Beispiel von zwei Unternehmen darstellen, wobei das eine im Fördergebiet, das andere außerhalb davon angesiedelt ist. Für eine unter Wettbewerb anbietende gewinnmaximierende Firma in einer nicht geförderten Region 1 lautet die Gewinnfunktion: G1 ¼ PY Y1 C1ðY Þ; ð1Þ mit G = Gewinn, PY= Güterpreis, Y = Gütermenge, C = Kosten. Im Gewinnmaximum gilt, dass Güterpreis und Grenzkosten übereinstimmen müssen: PY ¼ dC1ðY Þ dY1 s: ð4Þ Erhalten Firmen in Region 2 aufgrund deren Eigenschaft als Fördergebiet eine produktionsabhängige Beihilfe, modifiziert sich die Gewinnfunktion um die Subventionseinnahme, die vom Output und dem Subventionssatz je Produkteinheit (s) abhängt: G2 ¼ PY Y2 ½C2ðY Þ sY2 ð3Þ Die notwendige Bedingung für ein Gewinnmaximum lautet somit im Fördergebiet: PY ¼ dC2ðY Þ dY2 s: ð4Þ Der Vergleich von Bedingung (2) und (4) macht deutlich, dass Firma 2 einen marginalen Kostenvorteil in Höhe von s besitzt. Die damit verbundenen Gütermarkteffekte lassen sich graphisch verdeutlichen (Abbildung 12.3). Werden in Fördergebieten zunächst keine Subventionen gezahlt (s = 0), ergibt sich das Gesamtangebot aus der ho- 12. Regionale Wirtschaftspolitik 259 rizontalen Addition der von Firma 1 und 2 gewinnmaximal angebotenenMengen. Da beide nach der Regel Preis gleich Grenzkosten verfahren, entsprechen die aggregierten Grenzkosten der Angebotsfunktion (YA). Für eine gegebene Nachfrage (YN) geht das Gütermarktgleichgewicht A mit Produktionsanteilen der beiden Firmen entsprechend deren Gleichgewicht F und G einher. Wird eine der beiden Firmen subventioniert, so verschiebt sich deren Grenzkostenfunktion um den Subventionssatz s. Fällt der Marktanteil von Firma 2 im Fördergebiet relativ groß aus oder kommt ein wesentlicher Teil der Anbieter auf demMarkt in den Genuss von Subventionen – etwa weil die Branche in einer Förderregion konzentriert ist – so nimmt auch das Gütermarktangebot spürbar zu. Dies führt für eine gegebene Nachfrage zu einem sinkenden Preis im neuen Gleichgewicht B. Die Preissenkung führt bei Firma 1 im Nichtfördergebiet zu einem Gewinnrückgang in Höhe der Fläche E. Bei Firma 2 im Fördergebiet treten zwei gegenläufige Effekte auf: Die Preissenkung reduziert den Gewinn ebenfalls um die Fläche C, im Gegenzug nimmt aber aufgrund der Grenzkostensenkung der Gewinn um die Fläche D zu. Volkswirtschaftlich ist allerdings die Ausdehnung der Produktion bei Firma 2 ineffizient, da die Grenzkosten lediglich politisch manipuliert wurden. Der Nettowohlfahrtsverlust entspricht Fläche H auf dem Gütermarkt. Wenn die Firmen im Fördergebiet nur sehr kleine Marktanteile besitzen, geht von der Subvention und der gestiegenen Produktionsmenge von Firma 2 kein nennenswerter Effekt auf das gesamte Gütermarktangebot aus. Der Marktpreis im Gleichgewicht A bliebe ebenso wie die Marktanteile der übrigen Firmen unverändert. Lediglich die Firmen im Fördergebiet produzierten subventionsbedingt mehr. Da deren Absatzmenge gemessen an der Gesamtproduktion klein ausfällt, sind auch die Verzerrungseffekte und volkswirtschaftlichen Nachteile geringer. Sind somit die Marktanteile der Unternehmen aus Fördergebieten nicht besonders groß, fallen bei der Gewährung von Beihilfen der Verzerrungseffekt und die mit ihm verbundenen volkswirtschaftlichen Nachteile relativ niedrig aus. Abbildung 12.3: Wirkung von Beihilfen 260 IV. Region und Staat 12.4.3 Angebotsorientierte Instrumente Investitionsbeihilfen für private Unternehmen In der Praxis der Regionalen Wirtschaftspolitik gehören Investitionszuschüsse zum Aufbau von gewerblichem Realkapital zu den wichtigsten Förderinstrumenten. Bevor deren Effekte im Einzelnen abgeschätzt werden, soll kurz auf einige grundsätzliche Aspekte des Investitionsverhaltens in einer Marktwirtschaft eingegangen werden. Ausgangspunkt ist das Gewinnmaximierungsinteresse von Unternehmen. Der Gewinn entspricht bei Vernachlässigung von Steuern und Abschreibungen der Differenz zwischen Güterumsatzerlösen einerseits und den Arbeits- und Kapitalausgaben andererseits:1 GðA;KÞ ¼ PY Y ðK;AÞ lA zPK ½K þ ðK KÞ ; ð1Þ mit G = Gewinn, PY= Güterpreis, Y= Output, K = Kapitaleinsatz,K= Anfangskapitalstock, z = Realzinssatz, PK= Preis für Kapitalgüter, Y(K,A) = Produktionsfunktion, A = Arbeitseinsatz, l = Geldlohnsatz. Die Variablen in der Gewinngleichung sind der Arbeits- und der Kapitaleinsatz. In einem neoklassischen Standardmodell sind die Grenzproduktivitäten der Produktionsfunktion positiv, aber abnehmend. Es wird weiter angenommen, dass auf den Güter- und Faktormärkten Wettbewerb herrscht. Folglich besitzen die Unternehmen keinen Preissetzungsspielraum, sondern passen sich an gegebene Marktpreise auf den Güter- und Faktormärkten an. Der Absatzpreis determiniert zusammen mit der Verkaufsmenge den Erlös. Auf der Ausgabenseite stehen die Lohnausgaben, die vom Preis der Arbeit ðlÞ und demArbeitseinsatz abhängen. Die Bedingung für den optimalen Arbeitseinsatz fordert, dass der Geldlohn (Grenzkosten) der Arbeit mit dem Grenzerlös der Arbeit (Grenzwertprodukt) übereinstimmt: @GðY ;A;KÞ @A ¼ PY @Y @A l ¼ 0 ¼> PY @Y ðA;KÞ @A ¼ l: ð2Þ Sieht man vereinfachend von Ersatzinvestitionen für den Kapitalverschleiß ab, so wird der Kapitalstock durch Erweiterungsinvestitionen erhöht. Diese entsprechen der Differenz von des Kapitalstocks nach (K) und vor (K) der Investition: I ¼ K K ð3Þ Der Ausgangskapitalstock wird so lange erweitert, bis seine optimale Höhe (Kopt) erreicht und der Gewinn in Gleichung (1) maximiert ist. Wird der gesamte Kapitaleinsatz der Unternehmung vollständig über den Kapitalmarkt kreditfinanziert, muss die Unternehmung einerseits die vergangenen Investitionen in den Kapitalstock und andererseits die laufende Investition finanzieren. Wird vereinfachend angenommen, der Ausgangskapitalstock (K) sei Null, muss die Firma die verzinsten Investitionsausgaben (= PK z I) aufbringen. 1 Da wir imWeiteren vereinfacht unterstellen, dass der Kapitalstock nicht verschleißt, fallen somit auch keine Abschreibungen an. Gleichung (1) basiert somit auf Zahlungsgrößen, wie dies auch bei Investitionskalkülen wie etwa der Kapitalwertmethode der Fall ist. Wenn im Weiteren von Kosten gesprochen wird, sind diese mit den Ausgaben der Unternehmung identisch. Ebenso stimmen Erlöse und Einnahmen überein. Es wird zudem im Weiteren vereinfachend von mehrperiodischer Planung und damit auch von Diskontierung abgesehen. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 261 In der Praxis fallen Investitionsnachfrage und Kapazitätsausweitung zeitlich nicht immer zusammen. Eine Maschine muss beispielsweise erst hergestellt werden, bevor sie zum Einsatz kommen kann. Lässt man diese Wartezeit außer Acht, führt die Investition unmittelbar zum optimalen Kapitalstock des Unternehmens, sobald Bedingung (4) erfüllt ist: @Y ðK;AÞ @K PY ¼ PKz: ð4Þ Auf der linken Seite von Gleichung (4) steht der Vorteil der zusätzlichen Kapitaleinheit. Das Produkt aus Grenzproduktivität des Kapitals und dem Güterpreis entspricht dem Grenzerlös. Auf der rechten Seite stehen die Grenzkosten des Kapitaleinsatzes bzw. die marginalen Kapitalausgaben, die vom Preis für Maschinen und dem Zinssatz am Kapitalmarkt abhängen. Die erläuterten Zusammenhänge stellt Abbildung 12.4 graphisch dar, wobei zur Vereinfachung angenommen wird, dass der Anfangskapitalbestand gleich Null ist. Abbildung 12.4: Optimaler Kapitaleinsatz Die Investitionsmöglichkeiten werden durch den Verlauf des Grenzerlöses beschrieben. Bei marginalen Kapitalausgaben in Höhe von PKz wird investiert, bis der optimale Kapitalstock im Gleichgewicht B erreicht und Bedingung (4) erfüllt ist. Die Kapitalausgaben entsprechen dem Rechteck C und der verbleibende Überschuss dem 262 IV. Region und Staat Dreieck A. Ebenfalls wird deutlich, dass der Kapitaleinsatz und damit die Investitionen bei gegebener Grenzproduktivität steigen, wenn der Zinssatz oder der Preis für die Kapitalgüter sinken. Diesen Zusammenhang nutzen Investitionsbeihilfen, indem sie die Kapitalnutzungskosten durch − Zinszuschüsse (h), − Investitionszulagen und -zuschüsse (s) vermindern. Bei einem Zinszuschuss (0 < h < 1) reduziert sich der zu zahlende Kapitalmarktzins für das Unternehmen. Folglich ändert sich Gleichung (1) sowie die notwendige Optimalitätsbedingung für den Kapitaleinsatz: GðA;KÞ ¼ PY Y ðK;AÞ lA zð1 hÞPK ½K þ ðK KÞ ; ð5Þ @Y ðA;KÞ @K PY ¼ ð1 hÞzPK: ð6Þ Die marginalen Kapitalnutzungskosten nehmen aufgrund des Zinszuschusses ab und folglich stellt sich Bedingung (6) verglichenmit (4) nur für eine höhere Investition bzw. höheren Kapitalbestand ein. Die in Deutschland gewährten Investitionszulagen kürzen die Investitionsausgaben um einen prozentualen Subventionssatz (0 < s < 1) bezogen auf die gesamte Investitionssumme und müssen nicht versteuert werden. Auch die Höhe des Investitionszuschusses berechnet sich als prozentualer Anteil an den Investitionsausgaben, muss aber versteuert werden. Die Zulage modifiziert die Gewinnfunktion (1) wie folgt: GðA;KÞ ¼ PY Y ðK;AÞ lA ð1 sÞzPK ½K þ ðK KÞ : ð7Þ Die notwendige Optimalitätsbedingung lautet dann: @Y ðA;KÞ @K PY ¼ ð1 sÞPKz: ð8Þ Die Investitionszulage stimuliert Kapitalbildung bzw. die Investitionsnachfrage, da hierdurch der Preis für das Kapital geringer ausfällt und damit die Kapitalausgaben sinken. Die marginalen Kapitalnutzungskosten nehmen ab und induzieren vermehrte Kapitalbildung. Der Vergleich von (8) und (6) zeigt, dass es im Ergebnis irrelevant ist, ob die marginalen Kapitalnutzungskosten durch eine Zinssubvention oder die Gewährung eines Investitionszuschusses reduziert werden. Abbildung 12.5 stellt die Wirkungen von Investitionsbeihilfen graphisch dar. Infolge der Investitionsbeihilfe sinken die marginalen Kapitalausgaben. Deshalb wird das Ausgangsgleichgewicht im Schnittpunkt B verlassen und ein neues Gleichgewicht mit einem größeren optimalen Kapitalstock im Schnittpunkt A erreicht. Die ursprünglichen Kapitalausgaben im Gleichgewicht B entsprechen den Rechtecken E und G. Der anfängliche Überschuss des Unternehmens in Höhe von Fläche F steigt aufgrund der Zulage um die Flächen G und H an. Da die Beihilfe die Grenzkosten des Kapitaleinsatzes allerdings künstlich senkt, kommt es gesamtwirtschaftlich zu einem Investitionsvolumen und einer Kapitalbildung, deren Grenzerlöse bereits geringer sind als deren tatsächliche (unverzerrte) Grenzkosten. Der damit einhergehende Wohlfahrtsverlust entspricht in Abbildung 12.5 der Fläche C. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 263 Abbildung 12.5: Wirkung von Investitionszulagen auf den Kapitaleinsatz Im Rahmen der Regionalen Wirtschaftspolitik werden Investitionsbeihilfen in der Regel nur in solchen Regionen gewährt, die eine relativ geringe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aufweisen. In der grafischen Darstellung (Abbildung 12.6) wird deshalb eine Region mit relativ geringer Kapitalproduktivität (Fördergebiet) mit einer Region verglichen, die eine deutlich höhere Kapitalproduktivität aufweist (Nichtfördergebiet). Bei volkswirtschaftlich einheitlichen Güterpreisen, Zinsen und Preisen für Kapitalgüter stellt sich das Gleichgewicht A in der entwicklungsstarken und das Gleichgewicht B in der entwicklungsschwachen Region ein. Investiert wird nur im Nichtfördergebiet, wo sich der gesamte Kapitalstock konzentriert, denn hier fallen die Grenzerlöse aufgrund der höheren Grenzproduktivität immer höher aus als in der entwicklungsschwachen Region. Wenn in dieser Situation eine Investitionsbeihilfe begrenzt auf das Fördergebiet gewährt wird, treten zwei Effekte auf: (1) Aufgrund der Beihilfe werden lokale Investitionen im Fördergebiet rentabel, weil die Grenzerlöse nun zum Teil die marginalen Kapitalnutzungskosten übertreffen. Als Folge dieser Investitionen stellt sich Gleichgewicht D ein. (2) Für den Fall, dass aus den reichen Gebieten (Nichtfördergebiete) die dortige Grenzproduktivität des Kapitaleinsatzes „mitgenommen“ wer- 264 IV. Region und Staat den kann und somit der Standort keinen Einfluss auf die Produktivität und Rentabilität des Kapitaleinsatzes hat, werden sämtliche Investoren aus den Nichtfördergebieten in die ärmeren Fördergebiete abwandern. Die im Fördergebiet relevante Grenzerlösfunktion, die den marginalen Wert der Investitionen beschreibt, ergibt sich somit aus der Aggregation der beiden Grenzerlösfunktionen aus den Förder- und Nichtfördergebieten. Für die beihilfebedingt gesunkenen marginalen Kapitalnutzungskosten ergibt sich somit im Fördergebiet das Gleichgewicht C. Hier kommen alle ursprünglich ortsansässigen und alle zugewanderten Investoren zum Zuge. Es kommt folglich hinsichtlich der Wahl des Investitionsstandorts somit zu einer „entweder-oder“-Entscheidung, weil die marginalen Kapitalnutzungskosten im Fördergebiet immer geringer ausfallen als im Nichtfördergebiet: ð1 sÞPKz < PKz: ð9Þ Unter den geschilderten Bedingungen würde somit Regionale Wirtschaftspolitik die Situation in entwicklungsschwachen Regionen zwar verbessern, aber gleichzeitig eine neue Disparität schaffen, weil sich die Kapitalakkumulation ausschließlich auf das Fördergebiet konzentriert. Dies ist allerdings in der Praxis der europäischen oder deutschen Investitionsförderung durch Beihilfen nicht beobachtbar. Der Grund hierfür besteht darin, dass die Investoren ihre Produktivitäten aus den entwicklungsstarken Räumen nicht einfach transferieren können. Dies würde voraussetzen, dass die Standortbedingungen in einer Region keinen Einfluss auf die Grenzproduktivität des dort eingesetzten Kapitals haben. Periphere und wenig besiedelte Regionen weisen jedoch Standortnachteile auf, die sich in der Regel negativ auf die Kapitalproduktivität niederschlagen. Dies kann durch einen Abschlagsfaktor (0 < a < 1) auf die Grenz- Abbildung 12.6: Regionale Effekte von Investitionszulagen bei räumlich identischer Grenzproduktivität 12. Regionale Wirtschaftspolitik 265 produktivität des Kapitals berücksichtigt werden. In diesem Falle werden Investitionen nur so lange von entwicklungsstarken Regionen in ärmere Räume verlagert, bis Bedingung (10) erfüllt ist: ð1 aÞ @Y ðA;KÞ @K PY ¼ ð1 sÞPKz: ð10Þ Räumlich umgeschichtet wird in diesem Fall immer dann, wenn die marginalen Kapitalausgaben stärker sinken als der Grenzerlös bzw. die Grenzproduktivität. Abbildung 12.7 stellt den Zusammenhang graphisch dar. Auf der linken Seite wird der Grenzerlös für das Nichtfördergebiet zusammen mit den marginalen Kosten des Kapitaleinsatzes dargestellt. Die rechte Seite von Abbildung 12.7 entspricht der von Abbildung 12.6, allerdings wird nun auch ein Produktivitätsabschlag a > 0 berücksichtigt. Abbildung 12.7: Regionale Effekte von Investitionszulagen bei räumlich divergierender Grenzproduktivität Wenn die in das Fördergebiet zuwandernden Investoren einen Produktivitätsabschlag einkalkulieren müssen, ergibt sich am Ende nicht ein Kapitalstock entsprechend Gleichgewicht C, sondern entsprechend Gleichgewicht B. Aus dem Nichtfördergebiet wandern einerseits rentable Investitionen (alle Grenzerlöse oberhalb von A), andererseits nicht rentable Investitionen (unterhalb von A bis F) in das Fördergebiet. Rentable Investitionen der entwicklungsstarken Region verlagern ihren Standort so lange, bis der Verlust an Grenzerlös (aufgrund des Produktivitätsabschlags) nicht mehr durch die reduzierten marginalen Kapitalnutzungskosten kompensiert wird (Punkt E in Abbildung 12.7). Empirische Studien zurWirkung von Investitionsbeihilfen zeigen, dass diese den Aufholprozess von Regionen beschleunigen können, wenn zudem eine Reiheweiterer entwicklungsfördernder Bedingungen erfüllt sind. Dahinter stehen die im Solow-Wachs- 266 IV. Region und Staat tumsmodell (sieheAbschnitt 12.2.3) erörterten Zusammenhänge:Weisen arme und reiche Regionen dieselben strukturellen Eigenschaften auf und stimmen insbesondere ihre Produktionsfunktionen und -technologien überein, so resultieren Entwicklungsunterschiede daraus, dass der Kapitalstock in den beiden Regionstypen unterschiedlich groß ist und deshalb Output und Einkommen divergieren. Die entwicklungsschwache Region hat einen geringeren Kapitalstock als die entwicklungsstarke. Bei positiven, aber abnehmendenGrenzproduktivitäten bedeutet dies, dass zusätzlich eingesetztes Kapital (Investition) in armen Regionen einen höheren Output generiert als in den reichen Regionen. Dieser Unterschied in den Grenzproduktivitäten ist die Basis des Aufhol- und Konvergenzprozesses. Er führt zu unbedingter Konvergenz, wenn am Ende alle Regionen im Gleichgewicht den gleichen Kapitalstock aufweisen. Ausgleichs- und wachstumsorientierte Regionale Wirtschaftspolitik fallen in dieser Situation zusammen. Sind hingegen die Produktionsfunktionen und deren Eigenschaften nicht mehr in sämtlichen Regionen identisch, so folgt daraus aufgrund der unterschiedlichen Eigenschaften nur bedingte Konvergenz. In diesem Fall verbleiben letztlich auch im langfristigen Gleichgewicht Entwicklungs-, Einkommens- und Beschäftigungsunterschiede, etwa weil die Grenzproduktivitäten in den armen Regionen geringer ausfallen als in den reichen. Unter diesen Bedingungen kann es zu Zielkonflikten zwischenwachstums- und ausgleichsorientierter RegionalerWirtschaftspolitik dann kommen, wenn es im Interesse gesamtwirtschaftlichen Wachstums sinnvoll wäre, auf Grund höherer Grenzproduktivität in der reicheren Region zu investieren. Investitionsbeihilfen können, wie andere Arten von Subventionen auch, zu unerwünschten Verhaltensänderungen in den Förderregionen führen. So droht insbesondere die Gefahr, dass das Eigeninteresse der politisch Verantwortlichen in Fördergebieten, sich imWettbewerb ummobile Investoren durch verbesserte Standorteigenschaften und eigene Anstrengungen zu profilieren, gedämpft wird. Zudem ist zu berücksichtigen, dass hohe Fördersätze eine Überkapitalisierung induzieren, da hierdurch die Investitionsrisiken und Kapitalkosten für private Investoren relativ gering ausfallen. Hohe Fördersätze übertragen Investitionsrisiken zunehmend auf den Staat und stimulieren die Investitionsbereitschaft unabhängig davon, ob die Investition ausreichend rentabel ist. Insofern ist eine Begrenzung derHöhe der Fördersätze sowie der in den Förderregionen insgesamt eingesetzten Mittel notwendig. Zudem sind Investitionszuschüsse nur in Verbindungmit einer Reiheweiterer Voraussetzungen geeignet, einen Prozess zu unterstützen, in dessen Verlauf sich Unternehmen in rückständigen Regionen langfristig erfolgreich sowohl als Verfolger als auch als Entwickler neuer Produkte im Wettbewerb etablieren. Die Erfahrungen in der Regionalpolitik zeigen, dass Investitionsförderung vor allem dann zu einer ökonomischen Integration entwicklungsschwacher Regionen beitragen kann, wenn sie mit entsprechenden Maßnahmen auf den Feldern der Bildungs-, Infrastruktur- und Standortpolitik einhergeht. Können mit Investitionszuschüssen auch positive Wirkungen für die Beschäftigung in den Fördergebieten erzielt werden? Rückwirkungen auf die Beschäftigung werden über zwei Kanäle übertragen: Einerseits steigt die Beschäftigung, wenn die mit dem vermehrten Kapitalstock in den Fördergebieten zusätzlich hergestellten Güter bei gegebenen Preisen abgesetzt werden können (Outputeffekt). Andererseits führt der Investitionszuschuss auch zu einer Veränderung der Faktorpreise, da Kapital relativ billiger wird und sich Arbeit bei unveränderten Löhnen und Preisen relativ verteuert. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 267 Dies löst einen Substitutionseffekt aus, der zu einem Ersatz von Arbeit durch Kapital führt. Abbildung 12.8 stellt die Zusammenhänge graphisch dar. Aufgeführt sind zwei Ertragsisoquanten. Diese stellen einen konstanten Güterertrag ( Y ) dar, der mit unterschiedlich hohem Kapital- oder Arbeitseinsatz generiert werden kann. Die fallend verlaufenden Geraden EB und EC repräsentieren die aus der Standard-Mikroökonomik bekannten Budgetgeraden. Diese informieren darüber, wie ein verfügbares Budget eines Unternehmens für den Kauf und Einsatz der Faktoren Arbeit und Kapital eingesetzt werden kann. Die Steigung der Budgetgeraden hängt vom Preis für Kapital (Zinssatz) und dem Preis für Arbeit (Lohnsatz) ab. Bei gegebenen Faktorpreisen ist es effizient, wenn die Unternehmen Arbeit und Kapital so einsetzen, dass sie den höchsten Ertrag erzielen. Dies ist dort der Fall, wo die Budgetgerade gerade eine Ertragsisoquante tangiert. Vor der Einführung von Investitionszuschüssen liegt ein solches Gleichgewicht in Abbildung 12.8 im Tangenzialpunkt M. Die Kapitalsubvention führt bei gegebenen Löhnen zu einer Drehung der Budgetgeraden im Punkt E nach rechts außen (EB). Abbildung 12.8: Optimaler Arbeits- und Kapitaleinsatz Unter diesen Annahmen ergeben sich folgende Output- und Substitutionseffekte: − Ist das Marktpotenzial für die Produkte der geförderten Unternehmen ausreichend groß, kann aufgrund des Kostenvorteils ein höherer Marktanteil realisiert werden. Es kommt zu einer Output- und Absatzsteigerung, die in Abbildung 12.8 als Verschiebung der Ertragsisoquante (Y ! Y ) dargestellt ist. 268 IV. Region und Staat − Kann hingegen der Absatz nicht erhöht werden, so ist weiterhin die Ertragsisoquante Y relevant. Für diese Produktionsmenge wird nun ein Faktoreinsatzverhältnis gesucht, das dem durch die Kapitalsubvention veränderten Faktorpreisverhältnis entspricht. Dieses wird durch die Linie (HI) dargestellt. Der Substitutionseffekt wird durch das veränderte Faktoreinsatzverhältnis deutlich. Im neuen Gleichgewicht L wird weniger Arbeit und mehr Kapital als im alten Gleichgewicht M eingesetzt. Aufgrund der Förderung wird Arbeit im Umfang von FG durch Kapital in Höhe von TM substituiert. Die Beschäftigungswirkung der Investitionszuschüsse hängt somit von der Stärke der beiden gegenläufigen Effekte ab. Dominiert – wie in Abbildung 12.8 dargestellt – der Outputeffekt, dann wird im neuen Gleichgewicht J sowohl mehr Kapital als auch mehr Arbeit eingesetzt. Dies ist vor allem bei Erweiterungsinvestitionen, die mit Blick auf wachsende Absatzmärkte vorgenommen werden, zu erwarten. Bei Rationalisierungsinvestitionen ist hingegen zumindest kurzfristig mit rückläufiger Beschäftigung zu rechnen. Werden aber solche Rationalisierungsinvestitionen – insbesondere auf Märkten mit ausgeprägtem Kostenwettbewerb – nicht in Angriff genommen, fällt der Beschäftigungsrückgang in den Unternehmen mittel- und langfristig größer aus. Zudem können auch Rationalisierungsinvestitionen ebenfalls mittel- und langfristig zu steigender Beschäftigung führen, wenn aufgrund verbesserter Wettbewerbsfähigkeit zusätzliche Marktanteile gewonnen werden können. Lohnzuschuss und Humankapitalförderung Lohnsubventionen im Rahmen der Regionalen Wirtschaftspolitik können als Beschäftigungszuschüsse an diejenigen Unternehmen gewährt werden, die in Förderregionen Arbeitskräfte zum Tariflohn einstellen. Die Lohnsubvention reduziert den Marktlohn (l) je Arbeitseinheit um einen bestimmten Geldbetrag (g). Dies modifiziert die Gewinngleichung der Unternehmen: GðA;KÞ ¼ PY Y ðK;AÞ ðl gÞA zPK ½K þ ðK KÞ : ð1Þ Im Gleichgewicht gilt somit die notwendige Bedingung: @Y ðA;KÞ @A PY ¼ l g: ð2Þ Die Beschäftigten erhalten somit weiterhin den marktüblichen Geldlohn, aber für die Unternehmen vermindern sich die Ausgaben je Arbeitseinheit. Abbildung 12.9 stellt den Zusammenhang dar. Wie der Kapitaleinsatz so hängt auch das Beschäftigungsniveau von der Grenzproduktivität des Arbeitsangebots ab. Passt sich das regionale Arbeitsangebot vollständig der Nachfrage an, wird zum Tariflohn eine Beschäftigung entsprechend Gleichgewicht B realisiert. Die Gewährung eines Lohnzuschusses reduziert in der Förderregion den Lohnsatz um den Zuschuss. Die Preissenkung löst in der Regel einen Anstieg der Nachfrage nach Arbeitskräften aus und reduziert Arbeitslosigkeit. Der optimale Arbeitseinsatz verlagert sich vom ursprünglichen Gleichgewicht im Schnittpunkt B zum neuen Gleichgewicht im Schnittpunkt D. Die Lohnausgaben entsprechen im neuen Gleichgewicht den Flächen F und C und der Erlösüberschuss wird durch die Flächen I, G und H abgebildet. Ebenso wie bei der Kapitalsubvention ist diese Ausdehnung des 12. Regionale Wirtschaftspolitik 269 Arbeitseinsatzes bei tatsächlichen marginalen Lohnkosten in Höhe von l allerdings mit einem gesamtwirtschaftlichen Verlust verbunden, der durch die Fläche des Dreiecks E angegeben wird. Es kommt zudem ebenso wie bei Investitionsbeihilfen zuMitnahmeeffekten, da der Zuschuss für die insgesamt eingesetzte Faktormenge gezahlt wird (gAoptg>0), aber auch ohne Zuschuss Arbeitskräfte (A opt g¼0) beschäftigt worden wären. Unter der Voraussetzung, dass die zusätzlich erzeugten Güter auch abgesetzt werden können, steigen Beschäftigung und Output, ansonsten wird lediglich Kapital durch Arbeit ersetzt. Vergleicht man Lohn- und Kapitalsubventionen miteinander, so spricht einiges dafür, die knappen Mittel eher zu Gunsten von Investitionszuschüssen einzusetzen. Ein Grund hierfür besteht darin, dass ein durch Kapitalsubventionen induzierter zusätzlicher Kapitaleinsatz in der Regel die Grenzproduktivität der Arbeit erhöht. Ein weiteres Argument, das für Kapitalsubventionen und gegen Lohnsubventionen spricht, betrifft die gewerkschaftliche Tarifpolitik. Wenn ein Teil der staatlichen Zuschüsse nicht zu einer Senkung der Lohnkosten der Unternehmen führt, sondern im Zuge der Tarifverhandlungen an die Beschäftigten umverteilt wird, werden Arbeitsnachfrage und Beschäftigung nicht, oder nur in einem geringeren Maß als in Abbildung 12.9 dargestellt, zunehmen. Und schließlich sind Investitionen, wenn sie einmal realisiert und damit zu (physischem) Kapital geworden sind, aufgrund von Mobilitätskosten weitgehend immobil und somit an die Förderregion gebunden. Arbeitskräfte sind hingegen mobiler. Dies kann dazu führen, dass entwicklungsschwache Regionen, die Er- Abbildung 12.9: Wirkungen von Lohnzuschüssen 270 IV. Region und Staat werbstätige qualifiziert haben, aufgrund von Abwanderung davon nicht oder nur teilweise profitieren. Qualifizierungsmaßnahmen können eine Voraussetzung dafür schaffen, dass weniger entwickelte Regionen als Standort für leistungsfähige Unternehmen attraktiv werden. Dabei beruht die Standortattraktivität darauf, dass die von Firmen nachgefragten Qualifikationen mit dem vorhandenen Profil stärker übereinstimmen als in Nichtfördergebieten. Darüber hinaus führt verbesserte Qualifikation zu Produktivitätssteigerungen, die sowohl das regionale als auch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial erweitern. Ob solche Verbesserungen zu Konvergenz führen, hängt davon ab, ob es infolge der höheren Qualifikation der Arbeitskräfte zu Abwanderungen aus den Fördergebieten kommt. Verlassen qualifizierte Arbeitskräfte die Fördergebiete, dann wird zwar das gesamtwirtschaftlicheWachstumdurchQualifikationsmaßnahmen positiv stimuliert, aber die Einkommensdisparitäten zwischen den Regionen bestehen fort. Infrastrukturbeihilfe Neben der gewerblichen Investitionsförderung ist die Unterstützung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen das zweite finanziell relevante Standbein der Regionalen Wirtschaftspolitik (hierzu auch Abschnitt 11.2). Zur Infrastrukturförderung gehören Zuschüsse, die in der Regel Gebietskörperschaften in Fördergebieten gewährt werden. Diese senken die Kosten für Investitionen in Ver- und Entsorgungs-, Verkehrsund Kommunikations-, Bildungs- und Ausbildungssystemen. Stimuliert der Zuschuss die Investitionsbereitschaft von Gebietskörperschaften der Förderregion, verbessert sich deren Infrastrukturausstattung. Infrastruktur umfasst Vorleistungen und Inputs, die für die Produktion von Gütern notwendig sind, kollektiv genutzt werden und bei denen sich innerhalb der Kapazitätsgrenzen in der Regel die verschiedenen Nutzer nicht negativ beeinträchtigen (Nichtrivalität im Konsum). Dabei kann Infrastruktur als ein Komplementärfaktor interpretiert werden, der direkt (z. B. Stra- ßentransport) oder indirekt (z. B. über die von der Bildungsinfrastruktur abhängige Qualität des Arbeitseinsatzes) den regionalen Output beeinflusst. In regionalwirtschaftlicher Perspektive ist zwischen intra- und interregionalen Infrastruktureinrichtung zu unterscheiden. Infrastruktureinrichtungen, die vor allem intraregionale Vorteile stiften, sind beispielsweise lokale Ver- und Entsorgungseinrichtungen. Durch intraregionale Infrastruktur steigt die Standortattraktivität entwicklungsschwacher Regionen, weil damit die Produktivität privater Investitionen zunimmt. Ist die Produktivität der Infrastrukturinvestitionen in entwicklungsschwachen Regionen niedriger als in Agglomerationen, dann wird durch diese Maßnahme zwar die Entwicklung der betreffenden Region stimuliert, aber das Wachstum des Produktionspotenzials der Volkswirtschaft insgesamt fällt im Vergleich zu einer Verbesserung der Infrastrukturausstattung in Regionen höherer Produktivität geringer aus. Insofern können auch hier Konflikte zwischen ausgleichs- und wachstumsorientierter Regionaler Wirtschaftspolitik auftreten. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 271 Abbildung 12.10: Infrastrukturwirkungen Die Infrastrukturförderung kann als eine Alternative zu betrieblichen Investitionsbeihilfen angesehen werden. Von ihr werden im Allgemeinen deshalb relativ geringe Wettbewerbsverzerrungen auf den Gütermärkten erwartet, weil sie weniger selektiv einzelne Unternehmen und Branchen begünstigen. Im Einzelnen verbinden sich mit der Bereitstellung von Infrastruktur im Rahmen der RegionalenWirtschaftspolitik folgende Effekte, die in Abbildung 12.10 dargestellt werden. Infrastrukturgüter (INV) erhöhen als Komplementärgüter für privates Realkapital zunächst dessen marginale Produktivität (Hierzu Abschnitt 11.4.1). Deshalb dreht sich in Abbildung 12.10 die Grenzerlöskurve (= Produkt von Preis und Grenzproduktivität) in E nach rechts au- ßen. Ohne Infrastruktur wird entsprechend Gleichgewicht B Kapital gebildet. Wird hingegen in einem Fördergebiet Infrastruktur bereitgestellt, sind zwei Effekte beobachtbar: − Werden die mit der Infrastrukturbereitstellung verbundenen marginalen Kapitalkosten auf die Nutzer im Zuge einer Abgabe (tINV) überwälzt, wird ein Gleichgewicht im Schnittpunkt A realisiert. Die private Kapitalbildung im Fördergebiet steigt gegenüber der Ausgangssituation um HC. Zudem werden mobile Investoren aufgrund der gestiegenen Standortattraktivität zuwandern (in Abbildung 12.10 nicht dargestellt). 272 IV. Region und Staat − Wird Infrastruktur gebührenfrei bereitgestellt, stellt sich das Gleichgewicht D ein und die Kapitalbildung steigt nicht nur um HC, sondern zusätzlich um CF an. Weil in diesem Fall die marginalen Kapitalnutzungskosten jedoch nach unten verzerrt werden, fällt gesamtwirtschaftlich die Kapitalbildung im Fördergebiet zu hoch aus und es wird ein gesamtwirtschaftlicher Verlust in Höhe der Fläche G realisiert. Zudem wird der Standortwettbewerb durch die Subventionierung der Infrastruktur in den Fördergebieten verzerrt. Die Wirksamkeit von Infrastrukturförderung setzt in beiden Fällen voraus, dass in der betreffenden Region ein entsprechender Bedarf existiert (hierzu auch Abschnitt 11.4.7). Nur dann ist damit zu rechnen, dass sich mit ihrem Angebot der dargestellte Produktivitätseffekt beim privaten Kapitaleinsatz einstellt. Interregionale Infrastruktureinrichtungen sind vor allem großräumige Verkehrsnetze, die Regionen miteinander verbinden, wodurch die Transportkosten für mobile Güter und Produktionsfaktoren sinken. Wird zwischen der Peripherie und einem wirtschaftlich starken Zentrum eine Straße gebaut, kann dies dazu führen, dass die Arbeitsteilung und damit der Austausch zwischen beiden Regionen zunimmt, was in der Regel eine Angleichung der Wohlstandsniveaus bewirken dürfte. Die verbesserte Verkehrsverbindung kann aber auch dazu führen, dass der ökonomische Abstand zwischen beiden Regionen zunimmt. Die dahinter stehenden Triebkräfte wirken in Modellen der Neuen Ökonomischen Geographie (hierzu Kapitel 6) etwa wie folgt: Durch die gesunkenen Kosten des Transports ist eine Produktion im entwicklungsschwachen, peripheren Raum nicht mehr notwendig, da dieser kostengünstiger von der relativ entwicklungsstarken Region aus versorgt werden kann. Es kommt zu Standortverlagerungen in die Zentren („Staubsauger-Effekt“) bzw. deren Produktionsaktivität nimmt zu, weil dort größere Märkte existieren und bei der Produktion Skaleneffekte wirksamwerden. Allerdings müssen auch gegenläufige Entwicklungen berücksichtigt werden: Werden immer größere Produktionsanteile in die Zentren verlagert, müssen periphere Regionen mehr importieren. Zudem sinken aufgrund der Produktionsverlagerung auch die Exporte. Andererseits können steigende Kosten in der Agglomeration dazu führen, dass Produktion in die Peripherie verlagert wird. Theoretisch sind die effektiven Wirkungen interregionaler Infrastruktur somit nicht eindeutig. Da allerdings in der praktischen Förderpolitik Infrastrukturbeihilfen größtenteils auf die intraregionale Infrastruktur ausgerichtet sind, dürfte die angesprochene Problematik empirisch weniger relevant sein. Innovationsförderung Die wirtschaftliche Entwicklung einer Region wird wesentlich von den dort eingesetzten Technologien und dem vorhandenen Wissen bestimmt (hierzu Abschnitt 8.3.1 und Kapitel 9). Instrumente der Regionalen Wirtschaftspolitik zur Förderung der regionalen Innovationsdynamik erstrecken sich von FuE-Zuschüssen, innovationsorientierter Humankapitalqualifikation und der Unterstützung innovativer Unternehmensgründungen über die Bereitstellung von Venture Capital bis hin zum Ausbau der Forschungs- und Wissenschaftsinfrastruktur. Ihr gemeinsamer Nenner ist, dass sie die Entwicklungs-, Kapital- und Personalkosten von Innovationen reduzieren und damit FuE-Aktivitäten stimulieren. Konzentrieren sich diese Maßnahmen auf 12. Regionale Wirtschaftspolitik 273 entwicklungsschwache Fördergebiete, steigt bei Erfolg der FuE-Aktivitäten sowohl das regionale als auch das gesamtwirtschaftliche Wachstum. Die Innovationsförderung kann auf die Entwicklung von Produkt- und Verfahrensinnovationen oder auf die Diffusion neuen Wissens ausgerichtet sein. Im ersten Fall wird die Wissensbasis der Volkswirtschaft erweitert, im zweiten geht es um die Verteilung des Wissens auf Personen, Regionen, Branchen etc. Im Rahmen der Regionalen Wirtschaftspolitik wird insbesondere auf die Diffusion von neuem Wissen und neuen Ideen in entwicklungsschwache Räume abgestellt. Darüber hinaus wird auch versucht, in diesen Regionen Produkt- und Verfahrensinnovationen zu stimulieren. Dies kann allerdings mit gesamtwirtschaftlichen Nachteilen verbunden sein, wenn die FuE-Produktivität in diesen Räumen verglichen mit wachstumsstarken Ballungsgebieten vergleichsweise gering ausfällt. Innovationsorientierte Regionale Wirtschaftspolitik kann hinsichtlich ihrer intraregionalenWirkungenwie folgt beschriebenwerden: Gefördert wird nicht die Grundlagenforschung, weil die Ergebnisse nicht direkt wirtschaftlich verwertbar sind. Im Zentrum steht vielmehr anwendungsorientierte Forschung, die von Unternehmen allein oder in Kooperation mit anderen Unternehmen, mit Hochschulen und mit sonstigen Forschungseinrichtungen betrieben wird. Die Bedeutung dieser verschiedenen Facetten der Innovationsförderung hat in den letzten Jahren deutlich zugenommen, da der Erfolg auf Wachstumsmärkten in Europa und/oder der Welt anwendungsorientierte Forschung voraussetzt. Gleichzeitig ist im Zuge der globalisierten Wirtschaft die Bedeutung von Forschung und Entwicklung auch auf traditionellen und eher stagnierenden Märkten stark gestiegen. Hier sind es hauptsächlich Verfahrensinnovationen, die für eine Sicherung derWettbewerbsfähigkeit der Unternehmen erforderlich sind. Diffusionspolitik will technischen Fortschritt von entwicklungsstarken Gebieten in die entwicklungsschwachen Regionen transferieren. Der Technologietransfer ermöglicht schnelleres regionales und damit auch gesamtwirtschaftliches Wachstum. Der Transfer setzt allerdings in den wirtschaftlich schwachen Gebieten Investitionen in Real- und Humankapital voraus, um neue Technologien adaptieren zu können. Je größer in weniger entwickelten Regionen die Distanz zu der führenden Technologie (der technologischen Grenze) ist, desto wichtiger sind für einen regionalen Aufholprozess die Adoption und Imitation des technischen Wissens der führenden Regionen. FuE-Zuschüsse können die Adoptionskosten reduzieren. Dies gilt insbesondere für kleine und mittelgroße Unternehmen (KMU), die verglichen mit marktmächtigeren, großen Firmen relativ geringe Finanzierungsspielräume haben. Forschungsförderung kann einmal dazu beitragen, die Finanzierungsspielräume kleiner Unternehmen für FuE zu erhöhen. Zum anderen kann sie in Form von Kooperations- und Netzwerkförderung die Unternehmen dabei unterstützen, Nachteile geringer Größe durch Zusammenarbeit mit anderen Akteuren zumindest teilweise zu überwinden. Zu den Fördermaßnahmen zählen etwa − Zuschüsse zur Erhöhung der betrieblichen Ausgaben für FuE, − Stimulierung innovationsorientierter Unternehmensgründungen, − finanzielle Unterstützung privater Kooperations- und Netzwerkprojekte, zumeist als Anschubfinanzierung, um Anreize für weitere eigenständige Kooperationsaktivitäten zu schaffen, 274 IV. Region und Staat − das Angebot von Foren und Kommunikationsplattformen, um den Akteuren Austauschmöglichkeiten zu bieten, − Patentberatung und Bereitstellung von Venture Capital, insbesondere in der Frühphase (Seed-Phase) der Entwicklung. Dies stimuliert Produkt- und Verfahrensinnovationen, die über Produktivitätsvorteile, steigende Produktions- und Absatzanteile positiv auf Zielgrößen wie Einkommen, Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit und Standortattraktivität wirken. Cluster- und Netzwerkförderung Räumliche Nähe zu Konkurrenten birgt für Unternehmen einerseits Gefahren, weil etwa derselbeMarkt beliefert wird oder spezifischesWissen durchMitarbeiterwechsel übertragen und nicht exklusiv genutzt werden kann. Andererseits bietet räumliche Nähe zahlreicheVorteile (z. B. problemlosesArrangieren vonpersönlichemAustausch und Kontakten etc.), die in der Literatur über Cluster, industrielle Distrikte und regionale Netzwerke ausführlich erörtert werden (hierzu Abschnitt 9.4.2 und 9.5.2). Aus räumlicher Nähe folgt nicht zwangsläufig Kooperation, aber sie ist in vielen Fällen einewesentlicheVoraussetzung fürZusammenarbeit undnachhaltigeNetzwerkstrukturen. Vor diesemHintergrund bemüht sich RegionaleWirtschaftspolitik darum, − die für funktionsfähige Netzwerke notwendigen Akteure in der Region anzusiedeln, − durch Unternehmensansiedlungen eine kritische Masse für die Herausbildung von Clustern und Netzwerken zu erreichen, − die Kooperationskosten zu senken, indem beispielsweise Plattformen bereitgestellt werden und Zusammenarbeit moderiert wird. Dabei können durch räumliche Konzentration von zuliefernden und abnehmenden Firmen oder Branchen Netzwerkstrukturen geschaffen werden (regionale Wertschöpfungsketten). Zudem sind Unternehmen nicht nur auf öffentliche Infrastruktur wie Straßen, Informations- und Kommunikationstechnologien angewiesen, sondern für sie sind auch Dienstleistungen, insbesondere wissensbasierte Dienstleistungen am Standort, wichtig. Zu den wissensbasierten Dienstleistungen zählen etwa private und teilweise auch öffentliche Forschungseinrichtungen, Beratungsunternehmen, Software- und EDV-Unternehmen. Deren Existenz am Standort kann deshalb wichtig sein, weil beispielsweise Unternehmen desMaschinenbaus nicht allein Industriegüter vertreiben, sondern diese in Verbindungmit zahlreichenDienstleistungen, wie z. B. integrierter Service-, Installations- und Betriebsbegleitung, vermarkten. Soweit insbesondere kleinere Betriebe und neu gegründete Unternehmen diese Leistungen nicht selbst vorhalten können, sind sie auf entsprechende Angebote angewiesen. Da diese Leistungen auf direkten persönlichen Kontakten beruhen und auf eine ausgeprägte Interaktion zwischen den Anbietern und den Kunden angewiesen sind, kann räumliche Nähe einen wichtigen Standortvorteil darstellen. Regionale Wirtschaftspolitik setzt deshalb daran an, die Transaktionskosten der Netzwerkbildung und des Branchenmixes am Standort zu reduzieren. Dies kann durch Informationspolitik geschehen, etwa dann, wenn die Akteure nicht hinreichend über potenzielle Vorteile von räumlicher Nähe und Kooperation informiert sind. Gleichfalls können Vermittler helfen, Vertrauen aufzubauen und Risiken der Kooperation zu vermeiden. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 275 Steuerpolitik Besteuerung beeinflusst in vielerlei Hinsicht die Regionalentwicklung. Am Beispiel einer Besteuerung des Kapitaleinsatzes sowie einer Besteuerung von Kapitalgewinnen soll die Wirkungsweise dieser Instrumente im Rahmen der Regionalen Wirtschaftspolitik demonstriert werden. Bei einer Besteuerung des Kapitaleinsatzes mit dem Steuersatz t (0 < tK<1) handelt es sich um eine Vermögenssteuer, die den Kapitalbestand und neugebildetes Kapital im Zuge von Investitionen als Steuerbemessungsgrundlage hat. Das Steueraufkommen (T) entspricht: TK ¼ tKPK ½K þ ðK KÞ : ð1Þ In Deutschland ist die Vermögenssteuer, die das Kapitalvermögen besteuert, seit 1996 aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgesetzt. Auch in anderen wirtschaftsstarken Industrieländern trägt die Kapitalvermögensbesteuerung nichts oder wenig zum Steueraufkommen bei. Dies hängt nicht zuletzt mit ihren Anreizeffekten zusammen, die im Folgenden geschildert werden. Zunächst stellt sich die durch Besteuerung modifizierte Gewinnfunktion wie folgt dar: GðA;KÞ ¼ PY Y ðK;AÞ lA zPK ½K þ ðK KÞ tKPK ½K þ ðK KÞ : ð2Þ Die Bedingung für den optimalen Kapitaleinsatz lautet dann: @Y ðA;KÞ @K PY ¼ PKðzþ tKÞ: ð3Þ Verglichen mit einem Zustand ohne Besteuerung nehmen die marginalen Kapitalnutzungskosten um das Produkt von PK und tK zu und verringern damit die Rentabilität des Kapitaleinsatzes in der Region. Abbildung 12.11 stellt den Zusammenhang graphisch dar. Erhöhen sich die marginalen Kapitalnutzungskosten, verlagert sich das Gleichgewicht von Schnittpunkt E nach F. Bei unveränderten marginalen Erlösen wandert Kapital bei vollständiger Kapitalmobilität in Höhe von AB ab. Umgekehrt führen Steuersenkungen zu regionalem Kapitalzufluss. Die Abwanderung löst einen Wohlfahrtsverlust in Höhe der Fläche C aus, weil im Bereich von AB die Grenzproduktivität noch über den marginalen Kapitalnutzungskosten liegt. Das Steueraufkommen beläuft sich auf den Inhalt der Fläche D. Dieses Aufkommen ist allerdings nicht nachhaltig, wenn sämtliches Kapital in Regionen abwandern kann, die keine oder geringere Steuern erheben. Steuerwettbewerb führt somit tendenziell mit wachsender Kapitalmobilität zu sinkenden Steuersätzen, weil sich die Gebietskörperschaften durch Kapitalflucht nicht selbst schädigen wollen. Davon profitieren insbesondere Investitionen in Beteiligungswerte vonUnternehmen (Portfolioinvestition).Diese sind räumlich außerordentlichmobil.Dies gilt auch für nochnicht realisierte Investitionen in Sachkapital. Bereits existierendesRealkapital bzw.ganzeBetriebe lassen sich hingegen nur unter höheren Kosten regional verlagern, wenn es sich nicht um „footloose industries“ handelt, die im Grenzfall nur auf eine Briefkastenadresse aneinembeliebigen Standort in derWelt angewiesen sind.VieleUnternehmenbenötigen aber bestimmte Standorteigenschaften und Infrastruktureinrichtungen. Diese Firmen und begrenzt mobiles Realkapital können an Standorte in den Förderregionen gebunden werden, wenn neben attraktiven Steuersätzen komplementär benötigte Infrastrukturgüter und andere vorteilhafte Standorteigenschaften vorhanden sind. 276 IV. Region und Staat Abbildung 12.11: Wirkung von Kapitalbesteuerung auf den Kapitaleinsatz Wird nicht der Kapitaleinsatz, sondern wie in vielen Ländern üblich der Gewinn mit einem Steuersatz tG besteuert, ergibt sich folgendes Steueraufkommen: TG ¼ tG PY Y ðK;AÞ lA zPK ½K þ ðK KÞ : ð4Þ Die Gewinnfunktion modifiziert sich wie folgt: GðA;KÞ ¼ ð1 tGÞ PY Y ðK;AÞ lA zPK ½K þ ðK KÞ : ð5Þ Die Bedingung für den optimalen Kapitaleinsatz lautet dann: ð1 tGÞ @Y ðA;KÞ @K PY ¼ PKzð1 tGÞ: ð6Þ Da ð1 tGÞ sowohl auf die Grenzerlöse als auch die Grenzkosten des Kapitaleinsatzes einwirkt, verändert eine solche Gewinnsteuer nicht den optimalen Kapitaleinsatz. Abbildung 12.12 stellt den Zusammenhang graphisch dar. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 277 Abbildung 12.12: Wirkung von Gewinnbesteuerung auf den Kapitaleinsatz Existieren mehrere Regionen, hat eine Gewinnsteuer allerdings Einfluss auf die regionale Verteilung des Kapitalstocks, und zwar dann, wenn die Steuersätze regional divergieren. Den Zusammenhang stellt Abbildung 12.13 dar. Wird auf Besteuerung in beiden Regionen verzichtet und unterscheiden sich diese in Hinblick auf Grenzerlöse und Grenzkosten des Kapitaleinsatzes nicht, ist das Kapital auf die beiden Regionen optimal verteilt, wenn die Verlagerung einer marginalen Kapitaleinheit keinen zusätzlichen Gewinn generiert. Dies ist der Fall, wenn die regionalen Grenzgewinne wie im Gleichgewicht A und B übereinstimmen. Da sich die Regionen nicht unterscheiden, ist in beiden Regionen der Kapitaleinsatz gleich groß. WennRegion1eineGewinnsteuer erhebt,Region2hingegennicht,wandertKapital ab, und zwar genau in dem Umfang, in dem auch in Region 1 Kapital gebildet würde, wenn auf eine Besteuerung verzichtet worden wäre. Somit stellt sich in Region 2 ein Gleichgewicht im Schnittpunkt C ein. Der Gewinn, der in Region 1 an den Fiskus abgeführt werdenmüsste, kann nun vomUnternehmen angeeignet werden (Fläche D in Abbildung 12.13). Die Gewinnbesteuerung ist somit nicht nachhaltig, weil das Kapital vollständig abwandert. Dies könnte sich nur ändern, wenn beispielsweise die Grenzproduktivität in der Region, die auf Besteuerung verzichtet, geringer ausfallen würde. Ähnlichwie bei den Investitionsbeihilfen (siehedie ErörterungderAbbildung 12.7) können in diesemFall höhereGrenzerlöse dieNachteile der Besteuerung kompensieren. 278 IV. Region und Staat Abbildung 12.13: Regionale Effekte der Kapitalbesteuerung 12.4.4 Nachfrageorientierte Instrumente Bei den bisher beschriebenen Instrumenten standen vor allem die langfristigen regionalen und gesamtwirtschaftlichen Wachstumswirkungen im Vordergrund. Zusätzlich sind bei der Investitionsförderung nachfrageabhängige Einkommenseffekte zu berücksichtigen. Die hier relevanten Zusammenhänge sind Gegenstand der Export- Basis-Theorie. Dieser Ansatz unterstellt, dass die kurzfristige Einkommenssituation einer Region von der insgesamt wirksamen Nachfrage abhängt. Dazu wird zwischen regionsinterner und -externer Nachfrage differenziert. Je kleiner eine Region geographisch ist, desto bedeutender dürfte die regionsexterne Nachfrage für die Einkommenssituation sein. Grundlegend für die Export-Basis-Theorie ist die Unterscheidung zwischen lokal bzw. intraregional und interregional gehandelten Gütern. Entsprechend werden Einkommen in zwei Sektoren, und zwar dem lokalen Sektor und dem Exportbereich, erwirtschaftet. Das Gesamt-Einkommen der Region ER ergibt sich damit als Summe der Lokal- EL und Exporteinkommen EX : ER ¼ EX þ EL: ð1Þ Die Nachfrage nach Exportgütern ist exogen vorgegeben, während die Nachfrage nach lokalen Gütern endogen durch das Regionaleinkommen determiniert ist: EL ¼ c qð ÞER; ð2Þ mit c = marginale Konsumquote, q = marginale Importquote. Die marginale Konsumquote gibt den Anteil des zusätzlichen Einkommens an, der in den Konsum fließt. Da die Importnachfrage nicht innerhalb der Region nachfragewirksam wird, muss die Konsumquote um die Importquote bereinigt werden. Setzt man die Verhaltensgleichung (2) in die obige Definitionsgleichung (1) ein, ergibt sich das regionale Gleichgewichtseinkommen für ein exogen gegebenes Niveau des Exporteinkommens (EX) als: 12. Regionale Wirtschaftspolitik 279 ER ¼ 11 cþ q EX: ð3Þ Das Regionaleinkommen ist hier ein Vielfaches des Exporteinkommens, wenn c > q ist. Dies dürfte bei vielen „kleinen“ Regionen der Fall sein, deren lokale Produktion vor allem vom Einkommen abhängt, das durch Exportaktivitäten erzielt wird. Abbildung 12.14 verdeutlicht die Zusammenhänge. Für ein exogen gegebenes Exporteinkommen entwickelt sich das regionale Einkommen in Abhängigkeit vom Exportmultiplikator. Das Gleichgewichtseinkommen im Schnittpunkt A ist ein Vielfaches des Exporteinkommens, ER ist größer als EX. Abbildung 12.14: Regionales Einkommensgleichgewicht Der lokale Sektor wird somit vom Export getrieben und liefert ohne diesen nur einen geringen Beitrag zum Regionaleinkommen. Werden Exportaktivitäten gefördert und beispielsweise nur für diese Investitionszuschüsse gezahlt, so erhöht der Multiplikatoreffekt das daraus resultierende lokale Einkommen. Allerdings müssen die Anwendungsbedingungen im Auge behalten werden. Zum einen sind andere zentrale wachstums- und einkommensrelevante Größen wie Faktoreinsatz, Produktionsfunktion und -potenzial etc. zu berücksichtigen. Dies bedeutet etwa, dass freie Kapazitäten vorhanden sein müssen, damit die geschilderten Regionalwirkungen überhaupt auftreten können. Vor diesem Hintergrund versucht Regionale Wirtschaftspolitik, wie etwa in Deutschland, die Anbindung an überregionale Märkte zu forcieren und die Produktion von Exportgütern zu stimulieren, während regional oder lokal nachgefragte Güter- und Dienstleistungen nicht förderfähig sind. 280 IV. Region und Staat 12.4.5 Regionaler Finanzausgleich Finanzausgleich und Finanztransfers betreffen Finanzbeziehungen zwischen Gebietskörperschaften in Föderalstaaten. Sie können einerseits allokativ begründet werden, und zwar in Fällen, in denen eine perfekte Abgrenzung von Gebietskörperschaften nicht gelingt, so dass zwischen ihnen Spillovereffekte auftreten. Wenn etwa öffentliche Güter der Gebietskörperschaft A auch in Region B Nutzen stiften, sorgt der Finanzausgleich dafür, dass solche Externalitäten internalisiert werden. Andererseits erfüllen Finanzausgleich und Finanztransfers auch die Funktion, Einkommen und Steuern zwischen den Gebietskörperschaften umzuverteilen. Diese Umverteilung kann sich auf die Mitgliedstaaten der EU sowie auf die Regionen und kommunalen Gebietskörperschaften in den Mitgliedstaaten beziehen. Dabei ist zwischen dem primären und dem sekundären Finanzausgleich zu unterscheiden: − Vor dem Hintergrund der Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Ebenen im Föderalstaat entscheidet der primäre Finanzausgleich über die Verteilung der öffentlichen Einnahmen auf die unterschiedlichen Ebenen. Dies bezieht sich zum einen auf Aufgabenträger der gleichen horizontalen Ebene, d. h. etwa innerhalb Deutschlands die Verteilung zwischen den Ländern oder zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften. Der vertikale Finanzausgleich bezieht sich auf Leistungsströme zwischen unterschiedlichen Hierarchieebenen, also zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen den Ländern und deren Gemeinden. In diesem Zusammenhang wird von Trennsystemen gesprochen, wenn jeweils einer Ebene alle Einnahmen exklusiv zufließen. In einem Mischsystem erhalten hingegen mehrere Hierarchieebenen Zugriff auf eine Einnahmequelle. So sind in Deutschland etwa der Bund und die Länder amAufkommen der Umsatz- und Einkommensteuer gemeinsam beteiligt. − Der sekundäre Finanzausgleich, der sowohl horizontale als auch vertikale Transfers umfassen kann, schließt Lücken zwischen dem regionalen Finanzbedarf aufgrund von Aufgabenzuweisungen einerseits und der regionalen Finanzkraft andererseits. Er berücksichtigt damit, dass die eigenen Einnahmequellen in entwicklungsschwachen Regionen eventuell nicht ausreichen, um den Ausgabenbedarf zu decken. Dabei können die Transfers mit oder ohne Zweckbindungen erfolgen. Wenn der sekundäre Finanzausgleich – wie in Deutschland – von der Steuerkraft eines Landes abhängt, gehen mit Ausgleichszahlungen negative Leistungsanreize für die wirtschaftsstarken Länder einher. Ähnlich wie Subventionen an Unternehmen reduzieren Ausgleichszahlungen an finanzschwache Regionen auch den Anreiz, die Standorte und deren wirtschaftliche Basis zu entwickeln. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 281 12.5 Regionale Wirtschaftspolitik in der Praxis 12.5.1 Europäische Regionale Wirtschaftspolitik Beihilfenkontrolle Die europäische Wettbewerbspolitik möchte unverfälschten Wettbewerb (Art. 101ff. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Fassung vom 1. 12. 2009; im Folgenden VAEU) sichern, um über die daraus resultierenden Anreize die Ressourcenallokation, den technischen Fortschritt, den Verbraucherschutz und die ökonomische Anpassungsflexibilität im europäischen Binnenmarkt zu optimieren. Deshalb sind Beihilfen grundsätzlich verboten. Dies gilt auch für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung. Allerdings gibt es von diesem generellen Beihilfeverbot vielfältige Ausnahmen, die generell (Art. 107 (2) VAEU) oder nur fallweise (Art. 107 (3) VAEU) gelten. So sind etwa Regionalbeihilfen, welche die aus der früheren Teilung Deutschlands bedingten Nachteile kompensieren, allgemein zulässig. Ansonsten können Regionalbeihilfen nur unter bestimmten Bedingungen und mit Zustimmung der EU-Kommission gewährt werden. Die EU-Kommission erteilt diese Zustimmung etwa dann, wenn die Beihilfen mit dem Ziel der „Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich gering ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht“ (Art. 107 (3a) VAEU), gewährt werden. Konkret muss in den empfangenden Regionen das Pro- Kopf-Inlandsprodukt unterhalb von 75 Prozent des EU-Durchschnitts liegen. Außerhalb der nach Art. 107 (3a) VAEU abgegrenzten Gebiete können Regionalbeihilfen mit Zustimmung der Kommission dann gewährt werden, wenn sie der Entwicklungsförderung dienen und nicht den gemeinsamen Interessen zuwiderlaufen (so genannte Art. 107 (3c)-Gebiete). Diese Fördergebiete müssen auf Basis nationaler Indikatoren ausgewählt werden, die auf objektiv nachvollziehbaren, sozioökonomischen Kriterien beruhen. Details hinsichtlich der zulässigen Instrumente, der Fördergebietskulisse, der Beihilfeintensität etc. werden durch entsprechende Leitlinien der EU-Kommission geregelt. Die mit einer Förderung solcher Regionen verbundenen Wettbewerbsverzerrungen werden dann von der EU akzeptiert, wenn die Förderung bestimmten Auflagen entspricht und diese nur ausnahmsweise sowie zeitlich begrenzt in den am stärksten benachteiligten Gebieten gewährt wird. Um vom Beihilfeverbot befreit zu werden, muss die Arbeitslosigkeit in den betreffenden Regionen 15 Prozent über dem nationalen Durchschnitt und das Einkommen unter 85 Prozent des durchschnittlichen Pro- Kopf-BIP des Mitgliedstaates liegen. Liegt die Arbeitslosigkeit jedoch mit über 50 Prozent über der nationalen Arbeitslosenquote, ist die Förderung ohne weitere Prüfung möglich. Ansonsten muss in einem zweiten Schritt berücksichtigt werden, ob es sich um einen relativ entwicklungsstarken oder -schwachen Mitgliedstaat handelt: Dabei müssen entwicklungsschwache Regionen in reicheren Mitgliedstaaten relativ höhere Abweichungen vom nationalen Durchschnitt bei Einkommen und Arbeitslosigkeit als in ärmeren Mitgliedstaaten aufweisen, damit sie Fördergebiet werden können. Im Einzelnen wird wie folgt gerechnet: 282 IV. Region und Staat BIP ¼ 85 1þ 100 RMS 2 ; ð1Þ ALQ ¼ 115 1þ 100 RMS 2 ; ð2Þ mit BIP = Bruttoinlandsprodukt, * = Schwellenwert, RMS = Relative Position des Mitgliedstaates, ALQ = Arbeitslosenquote. Die Berechnungsgrundlage für die kritischen BIP-Werte ist in der Förderperiode 2007–2013 der Durchschnittswert für die Jahre 2000–2002. Für die Arbeitslosigkeit ist der Durchschnittswert für die Jahre 2001–2003 ausschlaggebend. Wenn beispielsweise das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen der Niederlande den Wert der EU-25 um 22,5 Prozent übertrifft (RMS = 122,5), kann ein Gebiet nur dann gefördert werden, wenn es lediglich 72 Prozent des niederländischen Pro-Kopf-Einkommens erreicht. In Griechenland, das einen RMS-Wert von 74,5 Pro-Kopf-BIP aufweist, kann eine Region bereits dann gefördert werden, wenn es nur 99,5 Prozent des nationalen Pro-Kopf-BIP erreicht. Ebenso haben Schwellenwerte bei der Arbeitslosenquote zur Folge, dass Regionen in reicheren Mitgliedstaaten erst dann von der EU als Fördergebiet akzeptiert werden, wenn dort die Arbeitslosigkeit um mehr als 15 Prozent über dem nationalen Durchschnitt liegt. In ärmeren Mitgliedstaaten können Regionen hingegen bereits dann in die Förderung aufgenommen werden, wenn dort die Arbeitslosenquote um weniger als 15 Prozent über dem nationalen Durchschnitt liegt. Zulässige Regionalbeihilfen sind vor allem Investitionsbeihilfen, während Subventionen zur Finanzierung laufender Ausgaben nur ausnahmsweise erlaubt sind. Zudem darf der Gesamtumfang der Regionalförderung in der EU für die Programmperiode 2007–2013 einen Anteil von 43 Prozent der EU-Bevölkerung (Bevölkerungsplafond) nicht überschreiten. Diese Obergrenze wird für jedes Mitgliedsland unter Berücksichtigung der jeweiligen regionalen Disparitäten in Form nationaler Höchstgrenzen differenziert festgelegt. Das Spektrum reicht derzeit von 100 Prozent der Bevölkerung in den Kohäsionsländern (Irland, Griechenland, Portugal und Spanien) bis zu 15 Prozent in den Niederlanden. Die in den Fördergebieten zulässige Beihilfeintensität wird entlang der Bruttosubventionsäquivalente – dem Anteil des Gegenwartswertes der Beihilfe am Gegenwartswert der Investition – gemessen. Sie liegen in der Förderperiode 2007–2013 zwischen 10 und 50 Prozent. Diese darf ebenfalls umso größer ausfallen, je einkommensschwächer die Region ist. Zudem fallen sie für größere Unternehmen höher aus als für kleinere Firmen. Ziele und Instrumente der EU-Strukturpolitik Art. 174VAEU formuliert die generelle regionalpolitische Zielsetzungder EU: „DieGemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern“. Somit verfolgt die europäische Regionale Wirtschaftspolitik einen ausgleichsorientierten Ansatz, wobei insbesondere über regionales wirtschaftliches Wachstum und verbesserte regionale Wettbewerbsfähigkeit die Einkommenskonvergenz und die Beschäftigung stimuliert werden sollen. In der Förderperiode 12. Regionale Wirtschaftspolitik 283 2007 – 2013 stehen auf europäischer Ebene neben „Grenzüberschreitender Zusammenarbeit“ vor allem die Schwerpunkte „Konvergenz“ sowie „Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ imVordergrund: − Beim Ziel Konvergenz geht es darum, dass die entwicklungsschwachen Regionen in Hinblick auf Einkommen und Beschäftigung aufholen und durch stärkeres Wachstum zu den entwickelten Regionen aufschließen. Als Konvergenzregionen werden die entwicklungsschwächsten Teilräume der EU mit einem Pro-Kopf-Einkommen unterhalb von 75 Prozent des EU-Durchschnitts klassifiziert. − Außerhalb der Konvergenzregionen sollen in allen übrigen RäumenWettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gefördert werden, indem einerseits auf der Unternehmensseite Innovation, Forschung und Entwicklung, Umweltschutz und Unternehmensgründungen unterstützt werden. Andererseits sollen mehr und hochwertige Arbeitsplätze durch Qualifikation und Investitionen in die Humanressourcen gefördert werden. − Im Rahmen des Ziels der territorialen Zusammenarbeit wird die grenzübergreifende Kooperation durch lokale und regionale Initiativen, durch integrierte territoriale Entwicklung sowie durch Erfahrungsaustausch unterstützt. Diese auf den ersten Blick klare und konzentrierte Zielstruktur wird allerdings durch zahlreiche „Querschnittsziele“ wie Chancengleichheit, Umweltschutz und Nachhaltigkeit sowie sehr stark ausdifferenzierte Unterziele innerhalb der Schwerpunkte aufgeweicht und teilweise konterkariert. Jedoch gilt dies nicht für die finanzielle Schwerpunktsetzung, denn die verfügbaren 325Mrd. € (in Preisen von 2004) für die Programmperiode 2007 – 2013 werden zu 82 Prozent dem Ziel „Konvergenz“, 16 Prozent dem Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ und der Rest dem Ziel „Territoriale Zusammenarbeit“ zugeordnet. EU Fördermittel werden über vier Fonds bereitgestellt. Das sind zum einen die drei Strukturfonds: Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und zum anderen der Kohäsionsfonds. Zudem gibt es für ländliche Räume den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Hintergrund der regional ausgerichteten Ausgleichspolitik ist einerseits die Befürchtung, dass Konvergenzprozesse ohne entsprechende Intervention zu schwach ausfallen und folglich einen längeren Zeitraum benötigen. Andererseits soll verhindert werden, dass sich im Zug der vertieften europäischen Integration und der wachsenden Verflechtung zwischen den Volkswirtschaften und ihren Märkten Konvergenzprozesse möglicherweise gar nicht einstellen, so dass sich die Pro-Kopf-Einkommen und die Beschäftigung in den Regionen der EU nicht angleichen. Für beide Argumentationslinien gilt, dass letztlich selektiv zugunsten entwicklungsschwacher Räume Fördermaßnahmen ergriffen werden. Der Kohäsionsfonds fördert Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-Einkommen weniger als 90 Prozent des EU-Durchschnitts erreicht. Er konzentriert sich auf investive Maßnahmen beim Umweltschutz und der Verkehrsinfrastruktur (Koordination transeuropäischer Netze). Beim ESF sind es vor allemMaßnahmen der Humankapitalqualifikation, die zusammen mit Interventionen des EFRE in den Fördergebieten dazu beitragen sollen, die regionale Entwicklung zu stärken. Der EFRE beteiligt sich gemäß Art. 176 VAEU an der Entwicklung der strukturellen Anpassung rückständiger Gebiete und an der Umstellung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung, 284 IV. Region und Staat um die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der EU abzubauen. Der EFRE ist ebenfalls investiv orientiert. Er beteiligt sich an der Finanzierung von produktiven Investitionen, von Infrastruktur sowie von Entwicklungsinitiativen wie der Förderung von Unternehmensdienstleistungen, der Bereitstellung von Risikokapital etc. Förderbereiche vor dem Hintergrund des Konvergenzziels sind − Forschung und technologische Entwicklung sowie Innovation, − Unternehmensgründungen, Übersicht 12.2: Ziele und Instrumente der EU, Kohäsionspolitik 12. Regionale Wirtschaftspolitik 285 − Ausbau und Vernetzung der Verkehrs-, Kommunikations-, Bildungs- sowie der Ver- und Entsorgungsinfrastruktur, Verbesserung des Zugangs zu diesen Infrastrukturen außerhalb der Zentren, − Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung, − Risikoverhütung (z. B. Hochwasserschutz). Die europäische Abgrenzung von Förderregionen basiert auf der so genannten NUTS-Systematik (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques), die vier Regionalebenen kennt. Die NUTS-0-Ebene entspricht den Mitgliedstaaten (hierzu auch Abschnitt 3.5). Diese sind intern durch eine Hierarchie von Verwaltungsregionen mit unterschiedlichen politisch-administrativen Ebenen strukturiert, die als NUTS-I und NUTS-II und NUTS-III-Ebene klassifiziert werden. In Deutschland werden die Bundesländer der NUTS-I-Ebene, die Regierungsbezirke und kleineren Bundesländer der NUTS-II-Ebene und die Kreise sowie die kreisfreien Städte der NUTS-III-Ebene zugeordnet. Die EU-Fördergebiete, die weniger als 75 Prozent des EU-Durchschnitts des BIP pro Kopf erreichen, werden auf NUTS-II-Ebene ausgewiesen. Diese an Verwaltungsgrenzen orientierte Regionalisierung ist insofern problematisch, als Verwaltungsregionen hinsichtlich Fläche, Bevölkerungsgröße und weiterer Charakteristika sehr unterschiedlich ausfallen können. Zudem bilden Verwaltungsregionen nicht unbedingt die relevanten funktionalen Verflechtungsbeziehungen zutreffend ab. Besser wäre es, Arbeitsmarktregionen miteinander zu vergleichen. Diese fassen solche benachbarten Raumteile zusammen, die aufgrund der Pendlerströme zwischen Wohnund Arbeitsort funktional miteinander verflochten sind. Arbeitsmarktregionen können sowohl größer als auch kleiner als NUTS-II-Regionen ausfallen. Vergleicht man etwa die Pro-Kopf-Einkommen in Europa auf der Basis einer NUTS-II-Abgrenzung, so fällt das Einkommen für Ballungsräume wie London oder Hamburg aus ökonomischer Sicht zu hoch aus, weil diejenigen Personen, die aus dem Umland einpendeln, nicht berücksichtigt werden, obwohl sie an der Erstellung des Sozialprodukts beteiligt sind. Sind NUTS-II-Regionen geographisch größer als die entsprechenden Arbeitsmarktregionen, so werden dadurch die bestehenden Unterschiede bei Einkommen und Beschäftigung im Zweifel zum Teil nivelliert. Hilfen der Strukturfonds im Rahmen des Konvergenzziels werden in EU-Fördergebieten gewährt. Hier handelt es sich um die Fördergebiete, die im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ unterstützt werden. Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung werden aber auch außerhalb der Konvergenzregionen gefördert. Abbildung 12.15 gibt einen Überblick über die regionale Förderkulisse in der EU für die Programmperiode 2007–2013 und zeigt, dass sich die Konvergenzfördergebiete auf die peripheren Regionen Süd- und Osteuropas konzentrieren. Inhaltlich eröffnet die EU-Strukturpolitik den Mitgliedstaaten ein sehr breites Spektrum von Fördermaßnahmen, wobei die private und öffentliche Investitionsförderung zusammen mit der Stimulierung von Innovationen im Vordergrund stehen. Dabei geht es nicht mehr nur darum, allein die entwicklungsschwächsten Regionen zu unterstützen. Vielmehr soll im Rahmen der Kohäsionspolitik flächendeckend die Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit entwickelt werden. Diese, auf dem Staats- und Regierungstreffen in Lissabon 2000 beschlossene Erweiterung, trägt nicht zur räumlichen und inhaltlichen Konzentration auf die im Sinne von Art. 174 VAEU am stärksten benachteiligten Gebiete bei. Im Einzelnen sollen 286 IV. Region und Staat Abbildung 12.15: EU-Fördergebiete (2007–2013) Quelle: http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/index_en.htm 1 Im Zuge der EU-Osterweiterung (EU-25) sank das Pro-Kopf-Einkommen in der EU. Regionen, die vor der Erweiterung (EU-15) gefördert wurden, weil sie weniger als 75% des EU-Einkommensdurchschnitts erreichten, lagen nun statistisch leicht über der 75% Schwelle (Phasing-out Effekt). Diese erhalten bis 2013 eine Übergangsunterstützung. Regionen, die im Rahmen des Ziels „Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ gefördert werden und in der vorherigen Programmperiode unterhalb des 75% Kriteriums lagen, werden finanziell zusätzlich als Phasingin-Regionen unterstützt. 12. Regionale Wirtschaftspolitik 287 − Innovation und wissensbasierte Wirtschaft stimuliert, − Netzwerke unter den Akteuren regionaler Innovationssysteme (privater und öffentlicher Sektor, Universitäten und Technologiezentren) entwickelt, − kleine und mittlere Unternehmen sowie Unternehmensneugründungen unterstützt, − Nachhaltigkeit entwickelt, − Verkehrs- und Kommunikationstechnologien aufgebaut werden. Hier liegt ein breites Feld instrumenteller Ansatzpunkte, die nicht nur in den Fördergebieten, sondern flächendeckend zum Einsatz kommen können. Insgesamt sind Ziele, konzeptionelle Ausrichtung, Instrumente und finanzielle Struktur der EU-Kohäsionspolitik in der laufenden Förderperiode imWesentlichen als ausgleichsorientierte Regionalpolitik konzipiert. Gemessen am Ausgabenanteil von ca. 16 Prozent spielt die flächendeckende Wettbewerbsförderung allerdings nur eine untergeordnete Rolle. Hierbei handelt es sich eher um eine gesamtwirtschaftlich orientierte Entwicklungspolitik denn um räumlich selektive Regionale Wirtschaftspolitik. Um die Ergebnisse der Kohäsionspolitik beurteilen zu können, sind zwei Beobachtungen von besonderer Bedeutung: Analysiert man die Entwicklung der EU-Mitgliedsstaaten insgesamt, so holen schwächereMitgliedstaaten auf, d. h. es sind Konvergenzprozesse beobachtbar. Bei einer Betrachtung auf regionaler Ebene im Sinne von Teilräumen derMitgliedsstaaten ist diese Konvergenz deutlich schwächer ausgeprägt. Ein wesentlicher Grund hierfür besteht darin, dass innerhalb vieler der aufholenden Mitgliedstaaten Divergenzprozesse erkennbar sind: Hier konzentriert sich Wachstum häufig auf metropolitane Kernregionen, während periphere Gebiete davon weniger profitieren. Dies bedeutet, dass das Ziel, die entwicklungsschwächsten Regionen in der EU nach vorn zu bringen, zumindest teilweise nicht erreichtwerden konnte. Die Aussagen der empirischen Forschung zur Konvergenzentwicklung in Europa sind etwas uneinheitlich, nicht zuletzt deshalb, weil die Untersuchungsergebnisse von der Anzahl von Regionen, den ausgewählten Zeiträumen und den statistischen Methoden abhängen (hierzuAbschnitt 3.6). Grosso modo kann allerdings festgehalten werden, dass die Einkommensdivergenz zwischen den EU-15 Staaten während der letzten Jahrzehnte abgenommen hat, wobei der Rückgang in den 1980er Jahren am stärksten ausfiel. Danach hat die Konvergenzgeschwindigkeit abgenommen. Mit der Erweiterung der EU-15 auf die EU-27 ist die Einkommens- und Beschäftigungsdisparität zwischen den Mitgliedstaaten aufgrund der geringeren Wirtschaftskraft der Beitrittsländer angestiegen; auf der Ebene der Mitgliedstaaten ist aber Konvergenz beobachtbar. Bei der Bewertung des Beitrags der EU-Strukturfonds zur Konvergenz muss berücksichtigt werden, dass die Wirkung der Interventionen nicht allein vom eingesetzten Mittelvolumen, sondern vor allem von der Aufnahmefähigkeit der Förderregion und zahlreichen simultan wirkenden Fundamentalfaktoren wie Faktorausstattung, Offenheit der Volkswirtschaft, Struktur des Innovationssystems, institutionelle Strukturen etc. abhängt. Insofern und vor dem Hintergrund des Volumens der eingesetzten Mittel wird die wirtschaftliche Entwicklung in diesen Ländern bzw. Regionen nicht in erster Linie von der regionalen Strukturpolitik bestimmt. 288 IV. Region und Staat Europäische und nationale Regionalpolitik Die Implementierung der EU-Strukturpolitik auf der Ebene der Mitgliedsstaaten erfolgt in Abstimmung mit der EU. Die EU entwickelt dazu Leitlinien, die sich auf die einzelnen Programmperioden beziehen. Sie − legt die Rahmenbedingungen der Kohäsionspolitik fest, − definiert die jeweiligen Ziele der Struktur- und der Kohäsionsfonds, − fixiert die Kriterien, nach denen die Mitgliedstaaten und Regionen Fördermittel erhalten können, − bestimmt das Finanzvolumen und dessen Aufteilung auf die Ziele, − entwickelt die Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen EU und Mitgliedstaaten, − gibt Regeln für die Programmplanung imMitgliedstaat, für die Evaluation der Ergebnisse der Strukturpolitik, für die Verwaltung der EU-Mittel, für die Begleitung durch die Sozialpartner sowie für die Kontrolle vor. Da die Mitgliedstaaten sowohl für ihre Wirtschaftspolitik verantwortlich zeichnen als auch selbst nationale Regionale Strukturpolitik betreiben, kommt es zu ausgeprägten Überschneidungen mit der europäischen Kohäsionspolitik. Vor diesem Hintergrund sind die Mitgliedstaaten angehalten, „Nationale Strategische Rahmenpläne“ zu entwickeln, die dazu dienen sollen, nationale und europäischeWirtschafts- und Strukturpolitik miteinander kompatibel zu machen und damit Reibungsverluste zu vermeiden. Die Rahmenpläne basieren auf einer Stärken-Schwächen-Analyse und stellen auch die Grundlage für Nationale Reformprogramme dar. Deren Aufgabe ist es, die Maßnahmen und Strategien darzustellen, die Wachstum und Beschäftigung im jeweiligen Mitgliedstaat sowie in seinen Regionen stimulieren sollen. Ausgangspunkt für die Umsetzung der EU-Förderung in den Mitgliedstaaten ist ein so genanntes Gemeinschaftliches Förderkonzept. Es muss vor dem Start einer Programmperiode vom Mitgliedstaat erarbeitet und von Seiten der EU-Kommission genehmigt werden. Das Gemeinschaftliche Förderkonzept − stellt die Ausgangslage, insbesondere die Ausprägung des Entwicklungsrückstandes und dieWettbewerbs- und Innovationsfähigkeit sowie die Umweltsituation in den Förderregionen vor, − benennt die Instrumente, die Schwerpunkte der Förderung und deren Finanzierung, − schildert die arbeitsmarkt- und berufsbildungspolitischen Maßnahmen auf nationaler und regionaler Ebene, − entwickelt vor dem Hintergrund von Förderprioritäten die Strategie und benennt (quantitative und qualitative) Ziele. Die Durchführung des Gemeinschaftlichen Förderkonzeptes im Mitgliedstaat basiert auf Operationellen Programmen. Das Operationelle Programm wird ebenfalls vom Mitgliedstaat im Rahmen der EU-Leitlinien konzipiert und ist gleichfalls auf die Zustimmung der EU-Kommission angewiesen. Für die Programmperioden werden darin Maßnahmen und Schwerpunkte zu einer möglichst kohärenten Förderpolitik zusammengefasst. Im Kern geht es darum, zu zeigen, mit Hilfe welcher Strategie und Instrumente die Prioritäten des EFRE (gegebenenfalls im Kontext mit dem ESF) umgesetzt werden sollen. Dabei können sich diese Programme auf den Mitgliedstaat als 12. Regionale Wirtschaftspolitik 289 Ganzes oder auf Regionen wie die deutschen Bundesländer beziehen. In Deutschland werden Operationelle Programme sowohl auf der Ebene des Bundes (z. B. das Operationelle Programm Verkehr) als auch auf Ebene der Bundesländer aufgestellt. 12.5.2 Regionalpolitik in der Bundesrepublik Deutschland: Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) und der interregionale Finanzausgleich Ziele der GRW Die EU-Regionalpolitik normiert mit ihren Beihilferegeln und Leitlinien die Regionale Strukturpolitik und deren Ausgestaltung in den Mitgliedstaaten. Dies betrifft Ziele, Instrumente, die Höhe der finanziellen Zuwendungen für private und öffentliche Investitionen (Beihilfeintensität) sowie die Abgrenzung der Fördergebiete. So ist auch die deutsche Regionalpolitik eng mit der EU-Politik verzahnt und inzwischen kommt der EU konzeptionell eine federführende Funktion zu. In der Praxis der Regionalen Wirtschaftspolitik Deutschlands steht bis heute das Anliegen im Mittelpunkt, entwicklungsschwache Regionen zu fördern. Es entspricht dem Bundesinteresse, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse (Art. 72 Abs. 2 GG) zu wahren und gleichwertige Lebensbedingungen der Menschen in allen Teilräumen (§ 1 Abs. 1 Raumordnungsgesetz) herzustellen. Vor diesem Hintergrund interveniert die von Bund und Ländern getragene GRW in Regionen, die gravierende Einkommens- und Beschäftigungsprobleme aufweisen. Die GRWist ein Resultat des kooperativen Föderalismus, d. h. der Bund und alle 16 Bundesländer entscheiden gemeinsam im Koordinierungsausschuss der GRWüber das Budget, die Abgrenzung der Fördergebiete, die Fördersätze sowie über die einzusetzenden Förderinstrumente. Durch dieses harmonisierte Vorgehen wird der Standortwettbewerb zwischen den Ländern begrenzt. Da für Entscheidungen des Koordinierungsausschusses eine Zwei-Drittel- Mehrheit erforderlich ist, kann nicht gegen die 16 Länder oder gegen den Bund (ebenfalls 16 Stimmen) entschieden werden. Die Umsetzung der zentral vom Koordinierungsausschuss beschlossenen Programme obliegt den jeweiligen Ländern. Hilfen der EU werden über den Bund an die Bundesländer weitergegeben. Die Finanzhilfen des EFRE ergänzen entweder die GRW-Förderung oder sie werden ohne Kofinanzierung des Bundes unabhängig von der GRW-Förderung eingesetzt. Vollzug und die Wirksamkeit der Maßnahmen werden zentral überprüft. Wirtschaftspolitische Konzeption der GRW Die GRWentscheidet zunächst, welche konkreten Förderziele verfolgt werden sollen und anhand welcher Indikatoren die ökonomische Situation zu messen und zu bewerten ist. In der Praxis steht dabei das Ausgleichsanliegen im Vordergrund. Derzeit orientiert sich die GRW bei der Auswahl der Förderregionen vor allem an folgenden Einzelindikatoren: − Die Arbeitslosenquote (Gewicht 50 Prozent) erfasst das Beschäftigungsanliegen. − Der durchschnittliche Bruttojahreslohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (Gewicht 40 Prozent) reflektiert das Einkommensziel. 290 IV. Region und Staat − Ein Infrastrukturindikator (Gewicht 5 Prozent) bildet die Infrastrukturversorgung ab. − Eine Erwerbstätigenprognose (Gewicht 5 Prozent) soll schließlich antizipativ drohende Beschäftigungsprobleme bei der Fördergebietsauswahl berücksichtigen. Die Einzelindikatoren werden auf den Mittelwert 100 und die Standardabweichung eins normiert und zu einem Gesamtindikator zusammengefasst. Anhand der Werte dieses Gesamtindikators kann dann die Rangfolge der Regionen entsprechend ihrer wirtschaftlichen Stärke ermittelt werden. Als regionales Raster dienen 67 ostdeutsche und 204 westdeutsche Arbeitsmarktregionen, die vor allem auf der Basis der Pendlerverflechtungen abgegrenzt werden. Schließlich ist eine Förderschwelle zu definieren, die eine Grenzlinie zwischen den Förder- und Nichtfördergebieten zieht. Diese bezieht sich auf den Wert des Förderindikators, d. h. es sind etwa die Werte für Einkommen und Arbeitslosigkeit zu bestimmen, die eine Förderung zulassen. Entsprechend der Werte des Gesamtindikators werden die Regionen aufsteigend gelistet, bis schließlich der Bevölkerungsanteil erreicht ist, welcher den gesamten Fördergebietsausweis plafondiert. Dieser Plafond muss von Seiten der EU genehmigt werden. Im Jahr 2011 sind die neuen Länder flächendeckend Fördergebiet (siehe Abbildung 12.16); in den alten Ländern umfassen die Fördergebiete 11 Prozent der Bevölkerung. Insgesamt leben 36 Prozent der deutschen Bevölkerung in einem Fördergebiet. In Deutschland werden mehrere Typen von Fördergebieten unterschieden. A-Förderräume sind die strukturschwächsten, C-Fördergebiete sind besonders strukturschwache Räume Westdeutschlands. D-Fördergebiete sind strukturschwache Räume in Westdeutschland, die früher C-Fördergebiete waren, aber aufgrund der Beihilfenkontrolle der EU nur noch eingeschränkt unterstützt werden dürfen. Die GRW fördert vor allem Investitionen der Gewerblichen Wirtschaft sowie Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur. Zudem werden Kooperationsnetzwerke und Clustermanagement unterstützt, um über die regionale und überregionale Zusammenarbeit zwischen Unternehmen, Wissenschaft und lokalen Behörden die regionale Wettbewerbsfähigkeit zu stimulieren. Die maximalen Beihilfesätze für Unternehmen variieren in Abhängigkeit vom Fördergebietstyp und der Größe des betreffenden Unternehmens. Beispielsweise können im Jahr 2011 in A-Fördergebieten kleine Unternehmen maximal 50 Prozent, mittelgroße Unternehmen 35 Prozent und größere Unternehmen 30 Prozent der Investitionsausgaben als Förderung erhalten. In D-Fördergebieten erhalten kleine und mittelgroße Unternehmen hingegen nur maximal 15 Prozent, alle übrigen Unternehmen maximal 7,5 Prozent. Insgesamt wurden im Zeitraum von 1991 bis 2008 rund 60Mrd. € im Rahmen der GRW für gewerbliche Investitions- und Infrastrukturförderung bewilligt. Rund 90 Prozent der Mittel sind dabei in die ostdeutschen Bundesländer geflossen. Diese Aufwendungen haben den zwischen Ost- und Westdeutschland beobachtbaren Konvergenzprozess unterstützt (hierzuAbschnitt 3.6). 12. Regionale Wirtschaftspolitik 291 Abbildung 12.16: GRW-Fördergebiete (2007–2013) Quelle: BundesministeriumfürWirtschaftundTechnologie (2010)http://www.bmwi.de/BMWi/ Navigation/Wirtschaft/Wirtschaftspolitik/Regionalpolitik/gemeinschaftsaufgabe.html 292 IV. Region und Staat Finanzausgleich Der bundesdeutsche Finanzausgleich wird in Artikel 106 (vertikaler Finanzausgleich) und 107 (Länderfinanzausgleich) des Grundgesetzes sowie im Finanzausgleichsgesetz (Stand 2010) geregelt. In der ersten Stufe (primärer Finanzausgleich) wird das Steueraufkommen auf Bund und Länder und Gemeinden vertikal verteilt. Die entsprechenden Vorgaben finden sich imGrundgesetz (Kapitel X: Das Finanzwesen). Dabei ist zwischen dem Trenn- und Verbundsystem zu unterscheiden. Verbund- oder Gemeinschaftssteuern stehen Bund, Ländern und Gemeinden zu, während Trennsteuern exklusiv einer dieser Ebenen zugeordnet werden. Im Trennsystem stehen dem Bund die Einnahmen aus den Finanzmonopolen (z. B. Zündwaren) sowie die Erträge aus den meisten Verbrauchssteuern (z. B. Mineralöl-, Strom- und Versicherungssteuer) zu. Steuern wie die Kraftfahrzeugs-, Grunderwerbsoder Erbschaftssteuer fallen neben einigen anderen Steuern mit relativ geringem Aufkommen allein den Ländern zu. Den Gemeinden stehen exklusiv neben den sonstigen Gemeindesteuern vor allem die Gewerbesteuer sowie Grundsteuern und Grunderwerbssteuern zu. Die Gemeinschaftssteuern erstrecken sich vor allem auf die aufkommensstarken Einkommen-, Umsatz-, Körperschaft-, Zinsabschlag- und Kapitalertragsteuern. Der Anteil der Gemeinschaftssteuern von Bund und Ländern am gesamten Steueraufkommen liegt für den Zeitraum 2006–2010 bei rund 70 Prozent. Das Aufkommen der Einkommensteuer wird entsprechend Art. 106 GG hälftig auf Bund und Länder aufgeteilt, nachdem zuvor der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer abgezogen wurde. Details der Umsatzsteuerverteilung regelt das Finanzausgleichsgesetz (FAG). Danach erhält der Bund einen Vorabanteil von 4,45 bzw. 5 Prozent. Vom verbleibenden Aufkommen stehen den Gemeinden 2,2 Prozent zu und der Rest wird entsprechend Art. 106 GG in Verbindung mit den Detailregeln des § 1 FAG (2009) in etwa hälftig zwischen Bund und Ländern verteilt. Horizontal werden die Steuern zwischen den Ländern nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens verteilt. Die Lohnsteuer wird nach dem Wohnsitzprinzip, die Körperschaftsteuer nach dem Betriebsstättenprinzip zerlegt. Letzteres soll vermeiden, dass die Körperschaftsteuer, die am Ort des Sitzes der Unternehmensleitung gezahlt wird, nur dem Land des Unternehmensstandorts zugerechnet wird, obwohl sich die Betriebsstätten auf mehrere Bundesländer verteilen. Die Zinsabschlagssteuer wird nach der Höhe des auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer angerechneten Zinsabschlags zerlegt. Die Umsatzsteuer wird unter den Ländern nicht nach demGrundsatz des örtlichen Aufkommens, sondern in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl aufgeteilt. Maximal 25 Prozent des Aufkommens können vorab finanzschwache Länder erhalten (sogenannte Ergänzungsanteile oder Vorwegauffüllung). Der sekundäre Finanzausgleich basiert auf der Erfassung der Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern sowie des Finanzbedarfs in den Ländern und auf Bundesergänzungszuweisungen: − Grundlage ist die Messung der Finanzkraft (= Steuerkraft) der Länder einerseits und deren Finanzbedarf (Ausgleichsmesszahl) andererseits. Die Finanzkraft wird über die Steuereinnahmen eines Landes und seiner Gemeinden ermittelt. Vor dem Hintergrund des Finanzbedarfs der Gemeinden werden allerdings nur 64 Prozent 12. Regionale Wirtschaftspolitik 293 der Steuerkraft der Gemeinden im Länderfinanzausgleich berücksichtigt. Die Ausgleichsmesszahl wird für ein Bundesland ermittelt, indem die Steuereinnahme pro Kopf inDeutschland insgesamtmit derZahl der Einwohnerdes Bundeslandesmultipliziert wird. Dieser Durchschnitt stellt den Finanzbedarf für alle Länder dar, weil davon ausgegangen wird, dass dieser je Einwohner in allen Bundesländern gleich hoch ausfällt. Allerdings wird für die Stadtstaaten von einem um 35 Prozent höheren Finanzbedarf je Einwohner im Vergleich zu den Flächenländern ausgegangen. Bei den dünn besiedelten Flächenländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt wird der Bedarf um bis zu 5 Prozent höher angesetzt. Die Gegenüberstellung von Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl determiniert die Finanzausgleichsleistungen: Länder mit unterdurchschnittlicher Finanzkraft erhalten Zuweisungen, während die überdurchschnittlich finanzkräftigen Länder in den Finanzausgleich einzahlen. Die Höhe der Ausgleichszahlungen an finanzschwache Länder hängt dabei ebenso wie Zahlungen der finanzstarken davon ab, wie sehr diese im Einzelfall vom Bundesdurchschnitt nach oben oder unten abweichen. Im Einzelnen sind die Zuweisungen so zu gestalten, dass die Rangfolge der Länder in Hinblick auf deren Finanzkraft vor dem sekundären Finanzausgleich nicht verändert wird. Trotzdem kommt es zu gravierender Umverteilung, weil etwa Fehlbeträge bis zu 80 Prozent und Überschüsse bis zu 120 Prozent des Durchschnitts zu 75 Prozent aufgefüllt bzw. abgeschöpft werden. − Verbleibt die Finanzkraft eines Landes auch nach dem Länderfinanzausgleich unter 99,5 Prozent des Länderdurchschnitts, leistet der Bund allgemeine Bundesergänzungszuweisungen, um den allgemeinen Finanzbedarf zu decken und 77,5 Prozent der Lücke zur durchschnittlichen Finanzkraft zu decken. Darüber hinaus deckt der Bund Sonderbedarfe der Länder ab. Im Ergebnis werden im Zuge des Finanzausgleichs in allen Ländern rund 98 Prozent bis 99 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft je Einwohner (d. h. des Finanzbedarfs) erreicht. Mit dem bundesdeutschen Finanzausgleich gehen ausgeprägte Umverteilungsimpulse, die auf die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse hinauslaufen, aber auch gravierende Anreizprobleme einher: Je mehr ein Bundesland von seiner Steuerkraft abgeben muss, desto geringer fallen die fiskalischen Anreize aus, diese zum Beispiel durch eine Standort- und Ansiedlungspolitik zu pflegen und zu entwickeln. Diese bringt einerseits Beschäftigungsvorteile, kennt aber auch eine Reihe von Nachteilen in Gestalt von höheren Umwelt- und Verkehrsbelastungen. Die Vorteile einer Ansiedlung werden durch den Finanzausgleich reduziert, während sich die Kosten weiterhin auf das Bundesland konzentrieren. Umgekehrt wird in den Nehmerländern der ökonomische Druck in Richtung auf eine attraktive Standort- und Ansiedlungspolitik gemindert, weil fehlende Steuereinnahmen durch Ausgleichsbeiträge kompensiert werden. Die negativen Effekte des Länderfinanzausgleichs in Hinblick auf das wirtschaftliche Wachstum Deutschlands konnten auch empirisch nachgewiesen werden. Vor diesem Hintergrund zielen Reformbemühungen darauf ab, für den Ausgleich eine Bemessungsgrundlage zu finden, die mit geringeren negativen Anreizen auf Seiten der Geber- und Nehmerländer verbunden ist. Dazu soll der bisher vorherrschende Finanzausgleich, der vom Abstand des Landes zur bundesdurchschnittlichen Steuerkraft 294 IV. Region und Staat abhängt, zurückgeführt oder durch Pauschalzahlungen ersetzt werden. Dies hätte den Vorteil, dass die Länder stärker daran interessiert werden, ihre eigenen Steuerquellen zu entwickeln, weil ein Zuwachs an Steuerkraft nicht mehr oder in geringerem Umfang „besteuert“ wird. Darüber hinaus könnten die Pauschalzahlungen im Zeitablauf abgeschmolzen werden. 12.5.3 Reformoptionen für Regionale Wirtschaftspolitik in der Praxis Reformoptionen in der EU Im Zuge der verschiedenen Erweiterungsrunden haben sich die regionalen Disparitäten und Entwicklungsunterschiede in der EU forciert. Zwar ist sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Ebene ihrer Regionen ein Konvergenztrend beobachtbar, dennoch existieren sowohl in den alten Kohäsionsländern Spanien, Portugal, Griechenland und Irland als auch in den osteuropäischen Mitgliedstaaten weiterhin gravierende regionalpolitische Probleme. Im Zusammenhang mit dem Kohäsionsanliegen der EU ist folglich zu erwarten, dass Regionale Strukturpolitik noch über mehrere Programmperioden fortgesetzt werden wird. Die EU wird auch in Zukunft eine Kompetenz für die Förderung der entwicklungsschwächsten Region (Konvergenz) und für die flächendeckende Stimulierung der Wettbewerbsfähigkeit beanspruchen. D. h. sie wird sich nicht wie zu Beginn ihrer regionalpolitischen Aktivitäten in den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts darauf beschränken, allein die Regionalpolitik der Mitgliedstaaten zu unterstützen. Vielmehr werden die Ziele, Instrumente, die Umsetzung und Fördergebietsabgrenzung durch EU-Vorgaben reguliert. Somit hat die EU eine bis tief in die Mitgliedstaaten reichende regionalpolitische Kompetenz. Ob dieser Anspruch aus ökonomischer Sicht begründet ist, ergibt sich aus den Grundsätzen für die Zuweisung von Kompetenzen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten (hierzu Abschnitt 12.3.2). Diese fordern territoriale Äquivalenz von Kosten und Nutzen, weil dadurch Spillovereffekte vermieden und bei Entscheidungen keine relevanten Kosten- und Nutzenkomponenten ausgeblendet werden. Zentralisierung von Kompetenzen ist vor dem Hintergrund der ökonomischen Theorie des Föderalismus (siehe Abschnitt 12.3.2 dieses Beitrags) vor allem dann sinnvoll, wenn (1) relevante grenzüberschreitende und europaweite externe Vor- und Nachteile (Spillover) vorliegen, die zu Ineffizienz im Standortwettbewerb führen, (2) damit Kostenvorteile einhergehen oder (3) europaweit homogene Präferenzen vorliegen. Darüber hinaus können noch (4) finanzielle Restriktionen auf der Ebene der Mitgliedstaaten ins Spiel gebracht werden, um zentrale Kompetenzen zu begründen. Wendet man die aufgeführten Kriterien in Hinblick auf das traditionelle regionalpolitische Ausgleichsanliegen und die flächendeckende Förderung der Wettbewerbsfähigkeit in der EU an, ergibt sich folgendes Bild: (1) Wirtschaftliches Wachstum und gestiegene Wettbewerbsfähigkeit wirken über den EU-Binnenmarkt (veränderter Im- und Export) und den Standortwettbewerb (Zu- und Abwanderung mobiler Unternehmen und Investitionen) auf die verschiedenen EU-Mitgliedstaaten. VondiesemWettbewerb profitieren die beteiligtenAkteure in den Mitgliedstaaten, und zwar in der Regel nicht ein-, sondern wechselseitig und er steigert zudem die gesamtwirtschaftlicheWohlfahrt in der EU. Insofern kann erwartet 12. Regionale Wirtschaftspolitik 295 werden, dass die Mitgliedstaaten hinreichend stark daran interessiert sind, wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen zu schaffen, die Wachstum undWettbewerbsfähigkeit stimulieren. Werden jedoch Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit auch mit Beihilfen stimuliert, können diese sowohl den Handel (siehe Abschnitt 12.4.2) als auch den Standortwettbewerb (siehe Abschnitt 12.4.3.1 und die Diskussion der Abbildungen 12.5 und 12.6) verzerren. Damit verbinden sich negative Spillovereffekte, denn die subventionierenden Mitgliedstaaten blenden die gesamtwirtschaftlichen Nachteile aus, die der EU insgesamt entstehen. Zudem droht die Gefahr von Subventionswettläufen zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Insofern sollte zwar die Kompetenz zur Beihilfenkontrolle bei der EU liegen, die für Regional- und Kohäsionspolitik sowie die für Wachstumspolitik und Förderung der Wettbewerbsfähigkeit bei den Mitgliedstaaten. Regionale Wirtschaftspolitik im Sinne einer Beihilfenkontrolle ist vor diesem Hintergrund auf europäischer Ebene zwingend notwendig und kann nicht dezentralisiert werden. (2) Kostenvorteile durch Zentralisierung könnten auf Skalenerträgen beruhen, die etwa zu Kostendegressionsvorteilen bei einer zentralen Produktion öffentlicher Güter führen. Diese sind jedoch bei einer vergemeinschafteten Kohäsionspolitik nicht wirklich erkennbar. Eher drohen aufgrund des zusätzlichen Abstimmungsbedarfs zwischen den verschiedenen Ebenen und Hierarchien zusätzliche Kosten. Dieses Kriterium spricht somit eher für Dezentralisierung und Stärkung der Mitgliedstaaten. (3) Schließlich kann auch nicht erwartet werden, dass die Präferenzen in den Mitgliedstaaten in Hinblick auf die Rolle und Gewichtung des Wachstums- und Ausgleichsanliegens in der Struktur- und Kohäsionspolitik weitgehend gleich ausfallen. In einer inzwischen auf 28 recht inhomogene Mitgliedstaaten erweiterten Union sind etwa aufgrund pfadabhängiger Entwicklungen, kultureller Unterschiede sowie aufgrund von beachtlichen Einkommensunterschieden auch divergierende wirtschaftspolitische Präferenzen in Hinblick auf die Ausgestaltung der Regionalen Wirtschaftsund Kohäsionspolitik zu erwarten und auch beobachtbar. Während etwa in Deutschland dem Ziel gleichwertiger Lebensbedingungen ein recht hoher Stellenwert eingeräumt wird, sind eine Reihe osteuropäischer Mitgliedstaaten durchaus bereit, im Interesse des gesamtwirtschaftlichen Wachstums ausgeprägte Disparitäten zwischen den agglomerierten Zentren und peripheren Regionen zu akzeptieren. Diesen unterschiedlichen Gewichtungen und Anliegen kann durch Dezentralisierung von Kompetenzen Rechnung getragen werden. Geht man davon aus, dass alle Mitgliedstaaten durchaus bereit sind, in einem bestimmten Umfang Regionaltransfers zu Gunsten ärmerer Regionen zu leisten, so kann dennoch das Niveau dieser Bereitschaft divergieren. Ein Mitgliedstaat A kann das räumliche Ausgleichsanliegen hoch gewichten, während Mitgliedstaat B in einem höheren Umfang Disparitäten und räumlich ungleichgewichtiges Wachstum hinnimmt. Folglich divergiert die Bereitschaft, ausgleichsorientierte Regionaltransfers zu leisten, zwischen A und B. Den Zusammenhang verdeutlicht Abbildung 12.17. Dargestellt ist die marginale Zahlungsbereitschaft (MZB) von Land A und Land B für Regionaltransfers, wobei diese sich im Niveau – etwa aufgrund unterschiedlicher Nationaleinkommen – unterscheiden. Mit Regionaltransfers sind Opportunitätskosten verbunden und vereinfachend werden dabei konstante Grenzkosten angenommen. Wenn sich jeder Mitgliedstaat auf der Basis seiner Präferenz und den marginalen Kos- 296 IV. Region und Staat ten entscheidet, realisiert A im OptimumMGA und B erreicht ein Optimum mit MGB. Zentralisiert hingegen die EU die Entscheidung, führt dies in der Praxis meist zu Kompromissen zwischen den konträren Positionen der Mitgliedstaaten. Für den dargestellten Fall könnten deshalb dieMitgliedstaaten zu einem Transferumfang in Höhe des Gleichgewichts C führen. Diese zentrale Entscheidung führt in den Mitgliedstaaten jedoch zu Effizienz- oder Nutzeneinbußen. Im Mitgliedstaat A fällt der Umfang zu hoch (Grenzkosten liegen über den marginalen Zahlungsbereitschaften) und in Land B zu niedrig (marginale Zahlungsbereitschaft liegt noch über den Grenzkosten) aus. Damit verbinden sich Wohlfahrtsverluste in Höhe der Flächen D und E in Abbildung 12.17, die auch als Frustrationskosten der Zentralisierung bezeichnet werden. Beides kann durch Kompetenzdezentralisierung vermieden werden. Betrachtet man vor dem skizzierten Hintergrund die Situation in der EU, kann man sicherlich aus der Praxis der Kohäsionspolitik eine allgemeine, gemeinsame Präferenz für ein Kohäsionsanliegen auf Ebene der Mitgliedstaaten, erkennen. Deshalb sollte sich ein europäisches Ausgleichsanliegen auf die zwischenstaatliche Ebene, d. h. auf die Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten konzentrieren. Anders sollte es sich bei regionalen Disparitäten in den Mitgliedstaaten verhalten. Geht man aber davon aus, dass in einer voraussichtlich über 28 Mitgliedstaaten hinausgehenden Gemeinschaft die ökonomische, kulturelle und politische Heterogenität eher zunimmt, so ist es unwahrscheinlich, dass regionale Ungleichheiten innerhalb der jeweiligen Mitgliedstaaten einheitlich bewertet werden. Um folglich Frustrationskosten zu vermei- Abbildung 12.17: Optimale Regionaltransfers 12. Regionale Wirtschaftspolitik 297 den, sollte der jeweilige Mitgliedstaat entscheiden, wie er mit seinen regionalen Disparitäten umgeht. Hier sollte sich die EU auf ihre wettbewerbspolitische Kompetenz beschränken, soweit von einem Mitgliedstaat wettbewerbsverzerrende Instrumente und Strategien eingesetzt werden. (4) Entwicklungsschwache Mitgliedstaaten können eine wettbewerbs- und wachstumsfördernde Wirtschaftspolitik betreiben, aber in Hinblick auf den Einsatz finanziell wirksamer Instrumente verfügen sie gegenüber wirtschaftsstarken Mitgliedstaaten der EU über geringere Spielräume. Insofern sticht das Argument zu Gunsten einer zentralen Finanzierung durch die Gemeinschaft bei den entwicklungsschwachen Mitgliedstaaten, die finanziell nicht ausreichend dazu in der Lage sind, den Konvergenz- und Aufholprozess mit Regionaler Strukturpolitik zu beschleunigen. Wirtschaftsstarke Mitglieder der EU verfügen hingegen über ausreichend finanzielle Ressourcen. Vor dem Hintergrund eines föderalistischen Ansatzes sprechen neben wettbewerbspolitischen Gründen vor allem finanzielle Restriktionen der ärmerenMitgliedstaaten für ein Engagement der EU in der Kohäsionspolitik. Dem kann im Rahmen eines kohäsionsorientierten Finanzausgleichs mit einer wachstumsorientierten Zweckbindung zwischen den Mitgliedstaaten wie folgt Rechnung getragen werden: − Entwicklungsschwache Mitgliedstaaten erhalten von Seiten der EU finanzielle Ressourcen, die sie wachstumsfördernd für öffentliche und private Kapitalbildung, zur Stärkung der Wissens- und Innovationskraft, der Wettbewerbsfähigkeit und des Humankapitals einsetzen müssen. Zur Zweckbindung zählt auch, dass die EU-Mittel orientiert am gesamtwirtschaftlichen Wachstum eingesetzt werden. Unbenommen davon können die Mitgliedstaaten eigene finanzielle Ressourcen zu Gunsten ihrer entwicklungsschwächsten Regionen einsetzen. Eine solche „lockere“ Zweckbindung entspricht den heutigen Gemeinschaftlichen Förderkonzepten, läuft aber bei der Umsetzung und Implementierung auf eine Ablösung der vergemeinschafteten Verantwortung in der Kohäsionspolitik zugunsten separierter Verantwortlichkeiten hinaus. Die EU kontrolliert die Zweckbindung, die Verantwortung für Implementierung und Umsetzung liegt jedoch beimMitgliedstaat, der aufgrund seiner räumlichen Nähe zu den Problemen am ehesten über das dafür notwendigeWissen verfügt. Höhere Eigenbeteiligungsquoten und eine degressive Staffelung der Zahlungen forcieren zudem das Eigeninteresse des geförderten Mitgliedstaates, seine Wirtschaftskraft zu entwickeln. − Zur Bekämpfung der Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten könnten auf EU- Ebene die bereits heute bestehenden Fonds zu einem neuen Regionalfonds zusammengelegt werden. Von ihm würden Mitgliedstaaten gefördert, die im Hinblick auf Beschäftigung und Einkommen in einem bestimmten Umfang vom europäischen Durchschnitt abweichen. Dies wäre im Sinne des Kohäsionsanliegens und würde die Regionale Wirtschaftspolitik straffen, weil das Nebeneinander von regionalen Interventionen der Fonds ELER, EFRE und des Kohäsionsfonds beendet würde. Somit werden finanzielle Mittel zu Gunsten der entwicklungsschwächsten EU-Mitgliedstaatenmit der ZweckbindungEU-weit aufgebracht. Fürderen Implementierung im Interesse gesamtwirtschaftlicher Entwicklung sind dieMitgliedstaaten verantwortlich und der EU obliegt eine Kontroll- und Evaluationsfunktion. Die Mitgliedstaaten 298 IV. Region und Staat sind zudem auch für den Umgang mit deren internen regionalen Disparitäten verantwortlich, weil die Präferenzen zu Gunsten des regionalwirtschaftlichen Ausgleichsanliegens zwischen den Mitgliedstaaten stärker divergieren. Soweit dabei wettbewerbsrechtlich problematische Instrumente eingesetzt werden, sollte die Beihilfenkontrolle von Seiten der EU gestärkt werden. Sie stellt ein europaweit öffentliches Gut bereit. Im Interesse des unverfälschtenWettbewerbs sind sowohl dieVorgaben über diemaximal zulässigen Fördergebiete als auch die Förderintensitäten deutlich zu reduzieren. Dies betrifft insbesondere die Gewährung von Regionalbeihilfen in den reicheren EU-Mitgliedstaaten. Die Aufgabenkonzeption und Arbeitsteilung trägt zum einen dem notwendigen und begründeten Koordinationsbedarf in der EU Rechnung. Zum anderen werden die politischen Verantwortlichkeiten eindeutig und für den Wähler in der EU identifizierbar verortet. So sind die Akteure in den Mitgliedstaaten politisch für die Leistungsfähigkeit der Regionalen Wirtschaftspolitik verantwortlich und sie können vom Wähler zur Verantwortung gezogen und durch Wahlen kontrolliert werden. Beides fehlt augenblicklich in der Praxis der EU-Kohäsionspolitik, weil vergemeinschaftete Strukturen zwischen EU und Mitgliedstaaten Intransparenz schaffen und die Wähler in den Mitgliedstaaten kaum durchgreifende Möglichkeiten besitzen, die Kommission demokratisch zu kontrollieren. Reformoptionen in Deutschland Reformen sind nicht nur hinsichtlich der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik notwendig. Auch die Regionale Wirtschaftspolitik in Deutschland kann leistungsfähiger gestaltet werden. Traditionell hat in Deutschland das Ziel der Schaffung „gleichwertiger Lebensverhältnisse“ einen hohen politischen Stellenwert. Es ist somit weniger dieses Ausgleichsanliegen kritisch zu hinterfragen, sondern vielmehr seine Umsetzung. Was die konzeptionelle Organisation der RegionalenWirtschaftspolitik in Deutschland angeht, so ist ein prinzipielles Problem in der Kooperation von Bund und Ländern im Rahmen der GRW gegeben. Es resultiert daraus, dass die in diesem Beitrag skizzierten ökonomischen Grundsätze für die Verteilung von Kompetenzen in einem föderalistischen Staat verletzt werden. Dies führt zu (1) Überzentralisierung und (2) Politikverflechtung. (1) Die Konzentration von regionalpolitischen Entscheidungsbefugnissen und der Vergabe von Investitionszuschüssen stellt eine Überzentralisierung dar. Dies resultiert daraus, dass der Bund und die Länder über die Regionale Wirtschaftspolitik in den Bundesländern kollektiv entscheiden, obwohl die Auswirkungen der Investitionsförderung – abgesehen von den politisch akzeptierten Verzerrungen des Standortwettbewerbs – in der Regel räumlich begrenzt sind und nicht das gesamte Bundesgebiet betreffen. Auch ist nicht erkennbar, dass auf zentraler Ebene ein Mehr an Informationen vorliegt, um die regionalen Entwicklungspotenziale in den Fördergebieten besser aufdecken zu können. (2) Die GRW schafft eine Politikverflechtung zwischen den Wirtschaftsressorts der Länder, die das politische Verantwortungs- und Haftungsprinzip durchbricht und ebenfalls die Äquivalenz des Entscheidungs- und Kostenträgerkreises verletzt. Diese Politikverflechtung beruht auf der Kooperation der Wirtschaftsminister im Koordina- 12. Regionale Wirtschaftspolitik 299 tionsausschuss. Er wird nicht wie die Länderparlamente direkt durch dieWähler kontrolliert. Dabei kann jeder Beteiligte darauf hinweisen, dass bei alleiniger Verantwortung und Finanzierungsverpflichtung des Landes anders entschieden worden wäre, innerhalb der GRWallerdings die Mehrheitsentscheidungen zu respektieren sind. Damit wird es immer schwieriger, Verantwortung für Regionale Wirtschaftspolitik den jeweiligen Ressorts zuzurechnen, und die Möglichkeiten der Landesparlamente, die Wirtschaftspolitik zu kontrollieren, werden reduziert. Im Lichte dieser Kritik ist eine Reform der regionalen Wirtschaftsförderung an „Haupt und Gliedern“ notwendig, aber bisher ausgeblieben. Sie zielt auf einen Wettbewerb der Regionen ab, bei dem das Prinzip des wettbewerbsbestimmten dezentralen Suchprozesses nicht nur auf den privaten, sondern auch auf den öffentlichen Sektor übertragen wird. Dies impliziert eine Dezentralisierung oder Re-Föderalisierung der Regionalen Wirtschaftspolitik, bei der Kompetenzen der Wirtschafts- und Standortentwicklung vollständig auf die Bundesländer bzw. Regionen übertragen werden. Dies würde praktisch auf das Ende der GRW hinauslaufen. Zudem müsste auch der Länderfinanzausgleich reformiert werden, um durch stärker pauschalisierte Ausgleichsmechanismen mehr Anreize zu setzen, in den Ländern das Wirtschaftswachstum und die Steuerkraft durch Standortpolitik zu entwickeln. 12.6 Zusammenfassung Fasst man zusammen, wird Regionale Wirtschaftspolitik zum einen damit begründet, dass wirtschaftspolitische Anliegen mit ihr verfolgt werden. Dazu zählen insbesondere das in der Praxis der EU dominierende Ausgleichsanliegen und darüber hinaus auch das Entwicklungs- und Wachstumsziel. Zum anderen geht es insbesondere um die Vermeidung und die Korrektur von möglichemMarktversagen bei der Allokation ökonomischer Aktivitäten im Raum. Konzeptionell werden diese Aufgaben sowohl im Rahmen von Ordnungspolitik als auch im Rahmen von Prozesspolitik verfolgt. Die von der Ordnungspolitik gesetzten Regeln beziehen sich auf die Verteilung ökonomischer Aktivitäten imRaumunddie Kompetenzallokation zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften. Wie diese im Einzelnen ausfallen, hängt von den spezifischen Zielen ab, die der Regionalen Wirtschaftspolitik hinterlegt sind. Vor allem die Gewichtung des Effizienz- undWachstumsanliegens einerseits und des Ausgleichsanliegens andererseits entscheiden über die Ausrichtung der ordnungspolitischen Strukturen. InDeutschland hat dasAusgleichsanliegen einen hervorgehobenen Stellenwert, weshalb etwa der Finanzausgleich oder die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der RegionalenWirtschaftsstruktur“ stark auf dieses Ziel hin ausgerichtet sind. Bei der Zuweisung von Kompetenzen auf die verschiedenen regionalen Gebietskörperschaften sind insbesondere unitaristisch-zentralistisch und föderalistisch-dezentral angelegte Ansätze zu unterscheiden. Beide sind vor dem Hintergrund ihrer ökonomischen und politischen Eigenschaften nicht per se positiv oder negativ einzuschätzen. Vielmehr hängt die Kompetenzzuweisung zwischen den Gebietskörperschaften vor allem davon ab, wie stark Präferenzen in der Bevölkerung divergieren, ob Skaleneffekte bei der Bereitstellung öffentlicher Güter und Spillovereffekte oder andereMarkt- 300 IV. Region und Staat versagenstatbestände relevant sind. Vor diesem Hintergrund sollte sich die Kompetenzzuweisung auf die verschiedenen regionalen Gebietskörperschaften grundlegend daran orientierten, dass die geographische Reichweite der Kompetenz einer Gebietskörperschaft in etwader Reichweite vonKosten undNutzen der bereitgestelltenGüter entspricht. Unter dieser Voraussetzung und in Verbindung mit flankierender Prozesspolitik (z. B. Kontrolle oder Verbot von Beihilfen etc.) kann Standortwettbewerb bzw. Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften sowohl ökonomische Effizienz und Entwicklung als auch demokratische Kontrolle befördern. Vor diesemHintergrund ist sowohl auf europäischer Ebene als auch für Deutschland ein ökonomisch begründeter Reformbedarf bei der Kompetenzallokation erkennbar. Regionale Wirtschaftspolitik verfügt über eine Reihe leistungsfähiger Instrumente, die helfen können, Marktversagen zu korrigieren und wirtschaftspolitische Ziele zu verwirklichen. In der Praxis der Regionalen Wirtschaftspolitik Deutschlands und in der EU-Kohäsionspolitik dominieren dabei neben der Förderung der regionalenWettbewerbsfähigkeit vor allem Instrumente, die etwa wie der Investitionszuschuss das Ausgleichs- und Entwicklungsanliegen befördern. Zwar ist die Regionalentwicklung fundamental von der Akkumulation von Produktionsfaktoren, der Produktivität, der technologischen Leistungsfähigkeit und von ihren institutionellen Strukturen abhängig, aber sowohl die ordnungs- als auch die prozesspolitisch ausgerichtete Regionale Wirtschaftspolitik können mit ihren Instrumenten diese Fundamentalfaktoren positiv beeinflussen. Offen und nicht abschließend geklärt und vermutlich auch vom konkreten Einzelfall abhängig ist dabei die Mischung von ordnungs- und prozesspolitischen Elementen im Design der Regionalen Wirtschaftspolitik. Literaturhinweise Ausführliche und sehr anschauliche Darstellungen Regionaler Wirtschaftspolitik bieten Eckey (2008) und Molle (2007). Im „Handbuch der regionalen Wirtschaftsförderung, herausgegeben von Eberstein und Karl (2006) geben zahlreiche regionalökonomisch ausgewiesene Autoren zu allen Fragen der RegionalenWirtschaftspolitik einen kompetenten Ein- und Überblick. Fragen des Finanzausgleichs werden in Blankart (2011) ausführlich erörtert. Über die Autoren Johannes Bröcker, Professor für Volkswirtschaftslehre an der Christian-Albrechts- Universität zu Kiel, Lehrstuhl für Internationale und Regionale Wirtschaftsbeziehungen, sowie Direktor des Instituts für Regionalforschung der Universität Kiel. Wesentliche Forschungsgebiete: Determinanten der Raumentwicklung, raumwirtschaftliche Modelle, europäische Integration, Verkehrsinfrastruktur, Wachstum. Michael Fritsch, Professor für Volkswirtschaftslehre, Lehrstuhl für Unternehmensentwicklung, Innovation und wirtschaftlichen Wandel, an der Friedrich-Schiller-Universität Jena sowie Forschungsprofessor am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW-Berlin). Wesentliche Forschungsgebiete: Entrepreneurship und regionale Entwicklung, Innovationssysteme und Innovationsverhalten, regionale Entwicklungsstrategien, Funktionsweise von Märkten und Marktversagen. Hayo Herrmann, zur Zeit der Erstellung des Kapitels wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Regionalforschung der Universität Kiel. Forschungsschwerpunkte: Regionale Arbeitsmärkte, Grenzregionen, Standortpolitik, Wirtschaft Norddeutschlands. Helmut Karl, Professor für Volkswirtschaftslehre, Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik an der Wirtschaftswissensschaftlichen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum; Vorsitzender des Ruhr-Forschungsinstituts für Innovations- und Strukturpolitik (RUFIS). Forschungsschwerpunkte sind Wirtschafts- und Strukturpolitik sowie Regional- und Umweltökonomik. Gerhard Kempkes, zur Zeit der Erstellung des Kapitels wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere empirische Finanzwissenschaften. Nach Promotion an der TU Dresden heute bei der Deutschen Bundesbank, Zentralbereich Volkswirtschaft, Abteilung öffentliche Finanzen. Gabriel Lee, Professor für Volkswirtschaftslehre, Lehrstuhl für Immobilienökonomie, an der Universität Regensburg sowie Mitarbeiter am Institut für höhere Studien (ihs) in Wien. Wesentliche Forschungsgebiete sind makroökonomische und finanzwirtschaftliche Themen, in deren Zusammenhang vorwiegend die Rolle von Immobilien für das Investitionsportfolio einer Volkswirtschaft untersucht wird. JoachimMöller, Professor für Volkswirtschaftslehre, Inhaber eines Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre an der Universität Regensburg sowie Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in Nürnberg. Wesentliche Forschungsgebiete: Empirische Makroökonomie, regionale Arbeitsmarktforschung. Helmut Seitz †, zur Zeit der Erstellung des Kapitels Professor für Volkswirtschaftslehre und Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbesondere empirische Finanzwissenschaften an der Technischen Universität Dresden. Ferner Forschungsprofessor am ifo Institut Dresden sowie am ZEW. Hauptforschungsgebiet: Öffentliche Finanzen der Länder und Kommunen.

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References

Zusammenfassung

Vorteile

- Umfassender Überblick

- Moderne und klassische Ansätze

- Einfacher Zugang zur modernen Theorie

- Verbindung von Theorie und Empirie

- Handlungsmöglichkeiten für die Politik

Zum Werk

Räumliche Aspekte des Wirtschaftens sind in den letzten Jahrzehnten immer wichtiger geworden. Daher hat sich das Gebiet der Ökonomischen Geographie als Teilbereich der Wirtschaftswissenschaften dynamisch entwickelt. Ursache für die Beschäftigung mit räumlich differenziert ablaufenden Wirtschaftprozessen sind oft regionale Wohlstandsunterschiede. Dementsprechend besteht ein Ziel der Ökonomischen Geographie darin, räumliche Entwicklungsunterschiede zu erklären und hieraus politische Handlungsmöglichkeiten abzuleiten.

Themen des Buches sind unter anderem:

- Empirische Entwicklungstrends

- Theorie der Raumstruktur

- Regionales Wachstum, Entrepreneurship und Innovation

- Infrastruktur

- Regionalpolitik

Herausgeber

Prof. Dr. Johannes Bröcker lehrt Volkswirtschaftslehre an der Christian-Albrechts-Universität Kiel. Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftlehre an der Friedrich-Schiller Universität Jena.

Autoren

Johannes Bröcker, Michael Fritsch, Hayo Herrmann, Helmuth Karl, Gerhard Kempkes, Gabriel Lee, Joachim Möller und Helmut Seitz.

Zielgruppe

Studierende in den Bereichen Geographie, Wirtschaftswissenschaften sowie der Stadt- und Regionalplanung