Controlling unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben Burkhard Pedell Prof. Dr. Burkhard Pedell ist Inhaber des Lehrstuhls Controlling an der Universität Stuttgart. Mit zunehmender Regulierungsdichte geraten neben Wettbewerbseinflüssen auch die Wirkungen regulatorischer Vorgaben immer mehr in den Fokus des Controllings. Diese Vorgaben betreffen teilweise direkt Instrumente des Controllings, z. B. bei der Beeinflussung der Gestaltung von Verrechnungspreissystemen durch steuerrechtliche Vorschriften. Teilweise ergibt sich die Beeinflussung des Controllings aus der Interaktion mit anderen Funktionsbereichen der Unternehmensüberwachung, die ihrerseits von regulatorischen Vorgaben zur Corporate Governance betroffen sind, und teilweise resultieren die Einflüsse aus der Regulierung des Geschäfts an sich, bspw. bei der Preis- und Gewinnregulierung von Netzindustrien wie der Energiewirtschaft und der Telekommunikation. Der Beitrag zeigt auf, welche Aufgaben dem Controlling dadurch allgemein sowie speziell in Systemen der Preis- und Gewinnregulierung zukommen, und analysiert beispielhaft zentrale Anwendungen und Instrumente des Controllings in regulierten Netzindustrien. 1. Einführung – Effekte regulatorischer Vorgaben auf das Controlling So vielfältig die Formen sind, in denen Regulierung auftritt, so vielfältig ist auch der Einfluss regulatorischer Vorgaben auf das Controlling. Zu den zentralen Formen der Regulierung gehören insbesondere die Preis- und Gewinnregulierung sowie spezielle Regulierungsformen, die Vorgaben für einzelne Aspekte wirtschaftlichen Handelns machen. Zu letzteren gehören u. a. die Bereiche Sicherheit, Umweltschutz und Arbeitsrecht, aber auch Vorschriften zur Rechnungslegung. Die grundsätzliche Zielsetzung derartiger regulatorischer Eingriffe besteht darin, Unternehmen oder anderen wirtschaftlichen Akteuren Verpflichtungen aufzuerlegen oder Anreize zu geben, um ihr Handeln dergestalt zu korrigieren, dass unerwünschte Konsequenzen für andere Akteure vermieden werden, vor denen diese sich selbst nicht ausreichend schützen könnten (vgl. Kleindorfer/Pedell, 2007, Sp. 1564). Bei den Effekten regulatorischer Vorgaben auf das Controlling ist zu unterscheiden, ob (1) unmittelbar regulatorische Vorgaben für das Controlling selbst bestehen, die bei der Erfüllung seiner Aufgaben und der Ausgestaltung seiner Instrumente einzuhalten sind, (2) das Controlling über das Zusammenspiel mit anderen unternehmerischen Funktionsbereichen mittelbar von Vorgaben an diese Bereiche betroffen ist oder (3) das Geschäft der Unternehmung bzw. eines Unternehmensbereichs insgesamt einer Regulierung unterliegt, deren Umsetzung in der Konsequenz auch vom Controlling im Rahmen seines angestammten Aufgabenspektrums zu unterstützen ist (vgl. Abb. 1). Unmittelbare Vorgaben für das Controlling bestehen z. B. hinsichtlich der Festlegung von Verrechnungspreisen als ein zentrales Controllinginstrument durch steuerrechtliche Vorschriften (insbesondere § 1 Außensteuergesetz sowie die Verwaltungsgrundsätze vom 23.02.1983 und die Verwaltungsgrundsätze-Verfahren vom 12. April 2005). Die zur internen Steuerung verwendeten Ver- Controlling, Heft 12, Dezember 2008 681 Regulatorische Vorgaben Geschäftsmodell der Unternehmung bzw. des Unternehmensbereichs Controlling Andere Funktionsbereiche, z.B. Interne Revision (1) (2) (3) Abb. 1: Effekte regulatorischer Vorgaben auf das Controlling rechnungspreise müssen sich zwar nicht zwingend an die steuerlichen Verrechungspreise anlehnen, die unterschiedlichen Zwecke werden aber bei den meisten Unternehmen mit einem einheitlichen Verrechnungspreis abgedeckt (zu aktuellen empirischen Ergebnissen vgl. Pedell/Seibold, 2008, S. 21), so dass de facto eine sehr starke Ausstrahlungswirkung steuerrechtlicher Vorgaben auf die Verrechnungspreisgestaltung insgesamt besteht. Je nachdem, wie weit man den Kreis des Controllings zieht, sind auch Rechnungslegungsstandards noch zu den unmittelbaren Vorgaben oder zu mittelbaren Vorgaben, die sich über andere Funktionsbereiche auswirken, zu zählen. Zu letzteren gehören in jedem Fall viele Vorgaben im Bereich der Corporate Governance. Durch die Interaktion des Controllings mit Institutionen der Unternehmensüberwachung wie dem Internen Kontrollsystem und der Internen Revision, aber auch dem Prüfungsausschuss haben diese Institutionen betreffende Vorgaben Auswirkungen auf die Aufgaben und die Organisation des Controllings. Die Vorgaben werden dabei nicht zwangsläufig von staatlichen Institutionen gemacht, sondern können auch von privatwirtschaftlichen Organisationen wie z. B. dem COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) kommen, das mit seinem COSO-Modell für die Interne Kontrolle einen Standard gesetzt hat, der unter anderem von der SEC (United States Securities and Exchange Commission) anerkannt wird. Eine besonders enge Verknüpfung zwischen dem Controlling und Institutionen der Unternehmensüberwachung ist über das Risikomanagement gegeben, das in all diesen Bereichen eine zentrale Rolle einnimmt. Das Controlling ist dadurch gezwungen, sich über das Thema der Performance-Steigerung hinaus verstärkt mit Aspekten der Compliance auseinanderzusetzen und dazu beizutragen, dass das wirtschaftliche Handeln in der Unternehmung mit den relevanten Vorgaben im Einklang steht. Effekte über das Geschäftsmodell der gesamten Unternehmung bzw. eines Unternehmensbereichs sind insbesondere bei sektorspezifischen Formen der Regulierung gegeben. Diese können sich z. B. auf Aspekte der Sicherheit beziehen, etwa beim streng regulierten Zulassungsprozess für neue Arzneimittel in der Pharmabranche. Einen umfassenden Einfluss auf das Geschäftsmodell haben auch unterschiedliche Formen der Preis- und Gewinnregulierung in netzgebundenen Infrastruktursektoren, wie Strom, Gas, Wasser, Telekommunikation und Transport, wobei damit in der Regel auch unmittelbare Vorgaben für das Controlling verbunden sind, etwa im Rahmen von Kalkulationsvorschriften für die Zwecke von Kostenprüfungen. Diese Sektoren sollen auf Grund der großen Tragweite des Einflusses der Regulierung und auf Grund der vielfältigen Erfahrungen im Folgenden im Mittelpunkt der Betrachtung stehen. Zuvor werden allerdings die grundlegenden Aufgaben des Controllings unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben systematisiert, um den Bezugsrahmen für die weitere Analyse aufzuspannen. 2. Grundlegende Aufgaben des Controllings unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben Die Umsetzung regulatorischer Vorgaben ist keine originäre Zielsetzung des Controllings und der Unternehmung insgesamt, vielmehr geht es darum, die bestehenden Unternehmensziele unter Beachtung regulatorischer Vorgaben als Nebenbedingungen möglichst gut zu erreichen, wobei diese Nebenbedingungen selbstverständlich nur dann bindend sind, wenn sie ein Handeln erzwingen, für welches die Unternehmung sich nicht ohnehin freiwillig entschieden hätte. Dies bedeutet, nur am Rande bemerkt, jedoch wiederum nicht, dass die regulatorischen Vorgaben dann in jedem Fall als negativ eingeschätzt werden. So können z. B. Vorgaben zur Produktsicherheit in einer Branche dazu beitragen, dass branchenweit ein Kundenvertrauen geschaffen wird, welches sich durch freiwillige Kooperation der Unternehmen nicht herstellen ließe, weil diese sich diesbezüglich in einer Gefangenendilemma-Situation befinden und die Produktsicherheit sich in der Branche ohne regulatorische Vorgaben nicht glaubwürdig kommunizieren ließe. Unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben als Nebenbedingungen wachsen dem Controlling einige grundlegende Aufgaben zu, die sich innerhalb seiner Funktionen systematisch einordnen lassen, wozu im Folgenden ein erster Versuch unternommen wird (vgl. im Überblick Abb. 2). Folgt man der Konzeption des Controllings als Koordination des Führungssystems (vgl. fokussiert auf Planung, Kontrolle und Informationssystem Horva´th, 2006; vgl. bezogen auf das Führungsgesamtsystem unter Einbeziehung von Organisation und 682 Controlling, Heft 12, Dezember 2008 Controlling-Wissen ƒ Einflussnahme auf die Ausgestaltung der Regulierung ƒ Anpassung des Führungssystems an Änderungen der Regulierung ƒ Konsistente Anpassung von Anreizsystemen an das regulatorische Umfeld ƒOrganisatorische Anpassungen, z.B. als Konsequenz eines Unbundling ƒ Sicherstellung der Compliance mit regulatorischen Vorgaben ƒ Ermittlung regulierungsbedingter Abweichungen ƒ Berücksichtigung regulatorischer Auswirkungen in (Investitions-) Entscheidungskalkülen ƒ Ausrichtung des Informationssystems an regulatorischen Vorgaben ƒ Einbinden regulatorischer Rechnungen in die Unternehmensrechnung Innovation AnpassungAnpassungsund Innovationsfunktion Personalführung Organisation Kontrolle Planung Informationssystem Koordinationsfunktion R is ik o c o n tr o ll in g Abb. 2: Aufgaben des Controllings unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben Personalführung Küpper, 2008), so bestehen die grundlegenden Funktionen des Controllings allgemein in der Koordination innerhalb der Führungsteilsysteme, zwischen den Führungsteilsystemen sowie zwischen dem Führungssystem und dem Leistungssystem; als abgeleitete Funktionen kommen die Anpassungs- und Innovationsfunktion, die Zielausrichtungsfunktion sowie die Führungsunterstützungsfunktion dazu (vgl. Küpper, 2008, S. 28 ff.). Während die Anpassungsfunktion darin besteht, die Unternehmung reaktiv an Änderungen der Umwelt anzupassen, zielt die Innovationsfunktion auf eine aktive Beeinflussung der Unternehmensumwelt ab. Der vielfach als konkurrierend eingeordnete, stärker induktiv vorgehende Controlling-Ansatz von Weber und Schäffer, (2006), wird hier trotz aller Divergenzen zwischen den Konzeptionen im übrigen eher als komplementär gesehen. So erscheint es auch für die Identifizierung von Aufgabenschwerpunkten des Controllings im Kontext regulatorischer Vorgaben zweckmäßig, sich mit auf eine induktive Vorgehensweise zu stützen. Anknüpfend an die Konzeption des Controllings als Koordination des Führungssystems besteht in der Konsequenz die zentrale Aufgabe des Controllings im Hinblick auf regulatorische Vorgaben darin, diese Vorgaben bei der Koordination des Führungssystems mit einzubeziehen und die Unternehmung damit an ihnen auszurichten. Dies betrifft zuallererst die Ausgestaltung des Informationssystems. Hier gibt es insbesondere bei Preis- und Gewinnregulierung häufig unmittelbare Vorgaben des Regulierers, insbesondere zur Ermittlung der Kostenhöhe und zur Kostenzuordnung im Rahmen der Kostenrechnung; beide Themen werden weiter unten noch vertieft. Aber auch für interne Planungszwecke ist das Informationssystem so auszugestalten, dass das erwartete Design des Regulierungssystems und die damit verbundenen Risiken angemessenen Eingang in die Investitionskalküle finden. Dies betrifft unmittelbar Investitionsentscheidungen in den regulierten Bereichen einer Unternehmung, mittelbar sind davon jedoch häufig auch Investitionsentscheidungen in nicht regulierten Unternehmensbereichen betroffen. Man denke hier z. B. an die Bereiche Netz und Vertrieb bei Energieversorgern oder an die Bereiche Aviation und Non-Aviation bei Flughäfen. Bei der Abstimmung der Kontrolle mit der Planung und dem Informationssystem besteht eine Aufgabe in der Sicherstellung der Compliance mit den regulatorischen Vorgaben. Gehen in die Investitionskalküle explizit Prämissen über die Ausgestaltung der Regulierung ein, so lassen sich regulierungsbedingte Abweichungen definieren und berechnen, welche den Einfluss von Änderungen der Regulierung transparent machen, was sowohl für interne Lernprozesse als auch für die Kommunikation mit dem Regulierer von Nutzen sein kann. Regulatorische Vorgaben können auch organisatorische Anpassungen vorteilhaft machen oder sogar explizit erzwingen, z. B. durch die verschiedenen Formen des Unbundling. Schließlich entfaltet die Ausgestaltung der Regulierung auch Auswirkungen auf den Bereich der Personalführung, insbesondere auf die konsistente Ausgestaltung von Anreizsystemen. So wird das Thema Kosteneffizienz bei Anreizsystemen in Unternehmungen, die einer sehr eng an den Kosten orientierten Renditeregulierung unterliegen, vermutlich eine untergeordnete Rolle spielen, wohingegen es in einem System der Preisoder Erlösobergrenzenregulierung, bei dem die Unternehmung von Kosteneinsparungen unmittelbar profitiert, eine deutlich größere Bedeutung haben dürfte. Im Rahmen der Anpassungs- und Innovationsfunktion bilden regulatorische Vorgaben einen wichtigen Baustein innerhalb der für die Unternehmung relevanten Umweltparameter. Sowohl die Anpassung des Führungssystems an Änderungen der Regulie- Pedell, Controlling unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben Controlling, Heft 12, Dezember 2008 683 rung als auch die Einflussnahme auf die Ausgestaltung der Regulierung fallen unter diese Funktion, für die ein Früherkennungssystem regulatorischer Veränderungen erforderlich ist. Dieses gehört zum Risikocontrolling, das auch für Investitionskalküle und die Diskussion mit dem Regulierer um eine angemessene Rendite eine zentrale Rolle spielt, wie weiter unten noch ausführlicher diskutiert wird. Eine weitere Aufgabe in diesem Zusammenhang ist das Management von Kosten, die erst durch regulatorische Vorgaben verursacht werden, worin Risikomanager nach einer weltweiten Studie der Economist Intelligence Unit aus dem Jahr 2005 neben der Prognose regulatorischer Änderungen und der Sicherstellung der Compliance über Ländergrenzen und Wertschöpfungsstufen hinweg eines der Hauptprobleme im Umgang mit Regulierung sehen – eine Einschätzung, die wohl nicht zuletzt unter dem Eindruck der Erfahrungen mit der Umsetzung des Sarbanes-Oxley Act entstanden sein dürfte. 3. Anforderungen einer Preis- oder Gewinnregulierung an das Controlling in Netzindustrien Im beschränkten Rahmen dieses Beitrags ist es nicht einmal ansatzweise möglich, auf alle Formen der Regulierung und auf sämtliche Aufgaben und Instrumente des Controllings in ihrem Zusammenhang einzugehen. Aufgrund der besonders großen Tragweite der Regulierung für den wirtschaftlichen Erfolg in netzbezogenen Infrastruktursektoren wird daher die Preis- und Gewinnregulierung in diesen Sektoren als Beispiel herausgegriffen. Ehe exemplarisch einige zentrale Instrumente des Controllings und ihre Anwendung in einem derartigen Regulierungssystem diskutiert werden, spricht dieser Abschnitt zunächst grundlegende Anforderungen einer Preis- oder Gewinnregulierung an das Controlling an. Systeme einer Preis- oder Gewinnregulierung zielen grundsätzlich darauf ab, den Missbrauch von Marktmacht in monopolistischen Engpassbereichen zu verhindern, indem sie in die Festlegung von Entgelten eingreifen. Sie bewegen sich in einem Spektrum zwischen kostenorientierten und anreizorientierten Systemen. Kostenorientierte Regulierungssysteme versuchen, das Wettbewerbsergebnis nachzubilden, indem sie die Kosten kalkulieren und den Preis gleich den ermittelten Kosten setzen. Durch die enge Orientierung an den Kosten bestehen kaum Anreize für Effizienzsteigerungen. Systeme der Anreizregulierung legen als Reaktion auf dieses Problem eine Preisobergrenze für eine bestimmte Regulierungsperiode fest, belassen die residualen Ansprüche innerhalb dieses Zeitraums beim Netzbetreiber und schaffen so starke Anreize für Effizienzsteigerungen. In der Realität unterscheiden sich die Systeme allerdings nur graduell, da auch bei der Anreizregulierung Kosteninformationen für die Festlegung der Höhe der Preisobergrenze in der Ausgangssituation sowie zu Beginn jeder neuen Regulierungsperiode herangezogen werden. Darüber hinaus werden auch für ein Benchmarking verschiedener Netzbetreiber im Rahmen einer Anreizregulierung Kosteninformationen benötigt. Eine Basisanforderung an das Controlling besteht folglich darin, dafür zu sorgen, dass die für diesen Zweck verlangten Kosteninformationen von der Unternehmensrechnung bereitgestellt werden. Die Kostenhöhe für regulatorische Zwecke kann nicht einfach aus der bestehenden Kostenrechnung übernommen werden, da hierfür teilweise eigene regulatorische Kostenkonzepte wie z. B. die langfristigen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Telekommunikationsbereich herangezogen werden, bei denen Kosten für inkrementelle Leistungsanteile ermittelt werden. Umgekehrt kann die Ermittlung dieser Kosten nicht losgelöst von der bestehenden Kostenrechnung erfolgen, da dies die Glaubwürdigkeit der regulatorischen Kostenrechnung unterminieren würde. Eine zentrale Anforderung an das Controlling besteht daher darin, die regulatorische Kostenrechnung konsistent in die Unternehmensrechnung einzubinden (zur Umsetzung bei der Deutschen Telekom AG vgl. Hoerder/Kallen, 2008; Hohenadel/Reiners, 2000). Besteht eine Unternehmung nicht nur aus einem regulierten Geschäftsbereich, sondern auch aus anderen regulierten oder nicht regulierten Geschäftsbereichen, so rücken Fragen der Kostenzuordnung in den Blickpunkt des Interesses. Eine wesentliche Anforderung an das Controlling ist es, hierbei einerseits auf eine möglichst verursachungsgerechte Kostenzuordnung hinzuwirken, aber andererseits auch deren Grenzen klar aufzuzeigen. Hält der Regulierer einen bestimmten Grad der Trennung der Bereiche für sinnvoll und schreibt daher ein entsprechendes Unbundling vor, so erwächst daraus für das Controlling die Anforderung, die verlangte rechnungsmäßige, organisatorische oder sogar eigentumsrechtliche Trennung mit umzusetzen und z. B. auch die Auswirkungen auf die Finanzierbarkeit von Universaldienstverpflichtungen aufzuzeigen. Durch die Separation ergeben sich dann auch wieder neue Koordinationsaufgaben für das Controlling. Die Anforderungen einer Preis- und Gewinnregulierung an das Controlling beschränken sich jedoch nicht darauf, die verlangten Informationen bereitzustellen und dabei Vorgaben des Regulierers an die Unternehmensrechung und Organisation umzusetzen. Vielmehr ist das Controlling im Innenverhältnis der weitergehenden Anforderung ausgesetzt, mit dafür zu sorgen, dass Änderungen der Regulierung prognostiziert werden sowie ihre Auswirkungen aufgezeigt und in den Entscheidungskalkülen berücksichtigt werden (vgl. zum netz- und vertriebsbezogenen Investitionscontrolling Pedell/Schwihel, 2008). Dazu gehört auch die Prüfung der Konsistenz regulatorischer Vorgaben. Ist diese nicht gegeben, etwa wenn eine Vorgabe des Regulierers ein asymmetrisches Risiko verursacht, welches zu systematischen Unterrenditen führt, dann ist die Erarbeitung entsprechender Argumentationslinien zu unterstützen, um Einfluss auf die Regulierung zu nehmen. 684 Controlling, Heft 12, Dezember 2008 Controlling-Wissen Anschaffungswert 4.000 Preisänderungsrate 10,00% Nominalzins 16,60% Realzins 6,00% Nutzungsdauer 5 Anschaffungswertabschreibung Nutzungs- Tages- Abschrei- Gebundenes Zinsen Perioden- Endwert periode neuwert bung Kapital zum nominal summe / Zeitpunkt Per.-Beginn Entgelt 0 4.000 1 4.400 800 4.000 664,00 1464,00 2706,05 2 4.840 800 3.200 531,20 1331,20 2110,27 3 5.324 800 2.400 398,40 1198,40 1629,29 4 5.856 800 1.600 265,60 1065,60 1242,49 5 6.442 800 800 132,80 932,80 932,80 Summen 4000 8620,90 Barwert 4000,00 Tagesneuwertabschreibung Nutzungs- Tages- Abschrei- Gebundenes Zinsen Perioden- Endwert periode neuwert bung Kapital zum real summe/ Zeitpunkt Per.-Beginn Entgelt 0 4.000 1 4.400 880 4.400 264,00 1144,00 2114,56 2 4.840 968 3.872 232,32 1200,32 1902,80 3 5.324 1.065 3.194 191,66 1256,46 1708,23 4 5.856 1.171 2.343 140,55 1311,83 1529,60 5 6.442 1.288 1.288 77,30 1365,71 1365,71 Summen 5372 8620,90 Barwert 4000,00 Tagesgebrauchtwertabschreibung Nutzungs- Tages- Abschrei- Gebundenes Zinsen Perioden- Endwert periode gebraucht- bung Kapital zum nominal summe/ Zeitpunkt wert Per.-Beginn Entgelt 0 4.000 1 3.520 480 4.000 664 1144,00 2114,56 2 2.904 616 3.520 584,32 1200,32 1902,80 3 2.130 774 2.904 482,064 1256,46 1708,23 4 1.171 958 2.130 353,5136 1311,83 1529,60 5 0 1.171 1.171 194,43248 1365,71 1365,71 Summen 4000 8620,90 Barwert 4000,00 Abb. 3: Konsistenz von Abschreibungsverfahren und Zinssatz (Quelle: Küpper/Pedell, 2008) 4. Beispielhafte Anwendungen und Instrumente des Controllings in Netzindustrien In diesem Abschnitt werden im Rahmen der aufgezeigten Anforderungen einige Anwendungsfelder und Instrumente des Controllings näher analysiert. Kostenhöhe – Konsistente Bestimmung der Kapitalkosten Im Rahmen der Ermittlung der Kostenhöhe ist die Bestimmung der Kapitalkosten von zentraler Bedeutung, da diese in den meisten Netzindustrien einen Großteil der Kosten ausmachen. Daher ist es besonders wichtig, dass Abschreibungen und Zinsen für die Zwecke der Entgeltregulierung konsistent bestimmt werden. Dabei sollte die Kapitalkostenermittlung von dem Prinzip ausgehen, dass die Entgelte über eine angemessene Verzinsung hinaus keine Gewinnbestandteile enthalten sollten. Im Hinblick auf die Kapitalkosten ist dieses Prinzip der kapitaltheoretischen Erfolgsneutralität erfüllt, wenn die Summe des Barwerts der Abschreibungen und des Barwerts der Zinsen auf das gebundene Kapital gerade der Anschaffungsauszahlung entspricht (vgl. Küpper/Pedell, 2008). Dies bedeutet, dass der für die Abschreibungsberechnung verwendete Wertansatz und der Zinssatz kompatibel sein müssen (vgl. Swoboda, 1996). Abb. 3 zeigt beispielhaft die bei der Regulierung von Entgelten einschlägigen Verfahren im Überblick. Daraus wird ersichtlich, dass sowohl die Anschaffungswertabschreibung (kombiniert mit dem Nominalzinssatz) als auch die Tagesneuwertabschreibung (kombiniert mit dem Realzinssatz) als auch die Tagesgebrauchtwertabschreibung (kombiniert mit dem Nominalzinssatz) das Prinzip der kapitaltheoretischen Erfolgsneutralität erfüllt. Der Tagesgebrauchwert ergibt sich durch Multiplikation des Tagesneuwertes mit dem Anteil der Restnutzungsdauer an der Gesamtnutzungsdauer. Die Tagesgebrauchtwertabschreibung entspricht der Differenz der Tagesgebrauchtwerte zu Beginn und am Ende des jeweiligen Betrachtungszeitraums. Zwar stimmt bei allen drei Verfahren der Barwert aus Abschreibungen und Zinsen mit der Anschaffungsauszahlung überein, die zeitliche Verteilung des Kapitaldienstes und der Rückflüsse auf das eingesetzte Kapital über die Entgelte ist jedoch bei der Tagesneuwertabschreibung und Tagesgebrauchtwertabschreibung anders als bei der Anschaffungswertabschreibung. Die zeitliche Entwicklung der Entgelte ist bspw. dann relevant, wenn der Regulierer während der Nutzungsdauer der Anlage Wettbewerb zulässt. Dann sollte sich die Entgelthöhe in den einzelnen Perioden jeweils an den Kosten orientieren, die einem Wettbewerber aktuell entstehen würden, damit kein effizienter Markteintritt eines Wettbewerbers verhindert oder ein nicht effizienter Markteintritt ermöglicht wird. Die Tagesgebrauchtwertabschreibung hat gegenüber der Tagesneuwertabschreibung zusätzlich den Vorteil, dass Pedell, Controlling unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben Controlling, Heft 12, Dezember 2008 685 die Summe der Abschreibungen über die Nutzungsdauer der Anlage der Anschaffungsauszahlung entspricht und sie damit besser in die bestehenden Systeme der Unternehmensrechnung eingebettet werden kann. Dadurch können auch speziell beim Verkauf einer Anlage vor dem Ende ihrer Nutzungsdauer zum Tagesgebrauchtwert Friktionen in der regulatorischen Kotenrechnung auf Grund von Abweichungen vom Restbuchwert vermieden werden. Kostenzuordnung – Getrennte Rechnungsführung Die Zuordnung von Kosten wird insbesondere dann zum Thema, wenn in einer regulierten Netzindustrie eine Form von Wettbewerb und Markteintritt zugelassen wird und (potentielle) Wettbewerber in einem monopolistischen Engpassbereich Zugangsleistungen der etablierten Unternehmung benötigen, um selbst in einem anderen – meist nachgelagerten – Teil der Wertschöpfungskette geschäftlich aktiv werden zu können. Bei dem Engpassbereich handelt es sich in der Regel um das Netz oder Teile des Netzes. Wettbewerber, die Zugang dazu erhalten, haben die Möglichkeit, im nachgelagerten Vertrieb zu konkurrieren, ohne selbst ein eigenes Netz aufbauen zu müssen. Die Möglichkeiten der Entwicklung von Wettbewerb auf nachgelagerten Wertschöpfungsstufen hängen maßgeblich von der Höhe der Zugangsentgelte ab, die wiederum von der Zuordnung von Kosten auf die verschiedenen Wertschöpfungsstufen der etablierten Unternehmung beeinflusst wird. Eine mögliche Maßnahme des Regulierers, um die Ausdehnung von Markmacht auf nachgelagerte Wertschöpfungsstufen zu verhindern, ist das Vorschreiben einer getrennten Rechnungsführung für den monopolistischen Engpassbereich. Dadurch sollen insbesondere Diskriminierungen zwischen Wettbewerbern und eigenen nachgelagerten Wertschöpfungsstufen der etablierten Unternehmung sowie unerwünschte Quersubventionierungen aufgedeckt und vermieden werden. Der Grad der Trennung der Rechnungsführung kann dabei variieren. Die Trennung kann sich auf die Kosten- und Erlösrechnung beschränken oder darüber hinausgehend die Einrichtung eines eigenen Buchungskreises in der Finanzbuchhaltung vorschreiben. Die Trennung der Rechnungsführung in der Kostenrechnung erfordert die Bildung von adäquaten Abrechnungsbereichen, so dass die Kosten den separierten Wertschöpfungsbereichen zugerechnet bzw. zugeschlüsselt werden können (vgl. hierzu und zum Folgenden Pedell/Holzwarth, 2008, Rdnr. 18 ff.). Gemeinkosten, die gemeinsam für den Engpassbereich und andere Bereiche anfallen, lassen sich teilweise durch Proportionalisierung zuordnen, z. B. über Zeitanteile bei Personalkosten. Diese Vorgehensweise stößt allerdings z. B. bei den Kosten für die Gesamtgeschäftsführung an ihre Grenzen. Bei Vorliegen von Synergien in Form eines kostenseitigen Erfolgsverbunds durch gemeinsam genutzte Ressourcen ist eine Zuordnung nach dem Durchschnitts- oder gar nach dem Verursachungsprinzip nicht möglich. Hier könnte alternativ eine Zuordnung nach dem Tragfähigkeitsprinzip vorgenommen werden; dies ist allerdings insofern nicht unproblematisch, als sich die Erlöse im Engpassbereich ja gerade aus den zu bestimmenden Zugangsentgelten ergeben. Vorleistungspreise für Wettbewerber und nachgelagerte Bereiche sowie Verrechnungspreise für interne Serviceleistungen sind zentrale Größen, die für eine Überprüfung des Vorliegens von Diskriminierungen und Quersubventionen heranzuziehen sind. Eine Diskriminierung liegt dann vor, wenn die Vorleistungspreise für Wettbewerber von den Vorleistungspreisen für eigene nachgelagerte Bereiche abweichen. Ein Missbrauch von Marktmacht kann insbesondere dann vermutet werden, wenn die Spanne zwischen dem Zugangsentgelt für Wettbewerber und dem eigenen Endnutzerentgelt es einem effizienten Unternehmen nicht ermöglicht, eine angemessene Rendite auf dem Endnutzermarkt zu erzielen; es liegt dann eine so genannte Preis- Kosten-Schere vor. Falls die Vorleistungspreise oder die Verrechnungspreise erheblich von den Kosten der Erstellung der entsprechenden Leistungen oder von ggf. verfügbaren Marktpreisen für vergleichbare Leistungen abweichen, so ist dies ein Hinweis darauf, dass möglicherweise Quersubventionierungen bestehen. Mit dem Burden Test wird überprüft, ob die angesetzten Kosten zwischen den langfristigen Zusatzkosten (Long Run Incremental Costs) und den Kosten einer isolierten Leistungserstellung (Stand Alone Costs) liegen (vgl. Crew/ Kleindorfer, 2002, S. 10). Liegen die Kosten darunter (darüber), so deutet dies darauf hin, dass die betreffende Leistung Quersubventionen empfängt (finanziert). Aus diesen Gründen ist die transparente Bestimmung von Vorleistungspreisen und internen Verrechnungspreisen von zentraler Bedeutung. Entscheidungskalkül – Asymmetrische Regulierungsrisiken Das Controlling hat die Aufgabe, dazu beizutragen, dass die Auswirkungen regulatorischer Eingriffe in den Entscheidungskalkülen berücksichtigt werden. Hiefür müssen Änderungen der Regulierung prognostiziert und ihre Konsistenz geprüft werden. Für Investitionsentscheidungen ist maßgeblich, dass die Unternehmung im Durchschnitt eine risikoangemessene Rendite auf das von ihr investierte Kapital erwarten kann. Dies setzt voraus, dass die regulatorischen Vorgaben insgesamt eine ausreichende Rendite ermöglichen. Dabei ist streng zwischen der vom Regulierer zugestandenen nominalen Rendite und der resultierenden effektiven Rendite zu unterscheiden. Die nominale Rendite bezieht sich auf die regulatorische Kapitalkostenbasis (Regulatory Asset Base), in welche die Investitionen regulierter Netzbetreiber allerdings regelmäßig zum Teil zeitverzögert und zum Teil gar nicht eingehen. Zeitverzögerungen können z. B. dadurch bedingt sein, dass Anlagen im Bau ohne Zinsausgleich erst bei ihrer Inbetriebnahme in die regulatorische Kapitalkostenbasis aufgenommen werden, wodurch die effektive Rendite teilweise deutlich 686 Controlling, Heft 12, Dezember 2008 Controlling-Wissen Ausmaß eines Effizienzabschlags [%] Wahrscheinlichkeit eines Effizienzabschlags [%] 5 10 25 50 5 10.28 10.55 11.39 12.82 10 10.55 11.11 12.82 15.79 25 11.39 12.82 17.33 25.71 50 12.82 15.79 25.71 46.67 Abb. 4: Auswirkung von Effizienzabschlägen (Quelle: Pedell (2006), S. 43) unter die nominale Rendite sinkt (vgl. zu numerischen Beispielen für die Energiewirtschaft Ballwieser, 2008). Der Bundesgerichtshof vertritt allerdings in seinem kürzlichen Beschluss vom 14. August 2008 (KUR 39/07) die Auffassung, dass Investitionen bereits während der Bauphase einzubeziehen sind. Eine weitere Asymmetrie kann dadurch entstehen, dass der Regulierer eine Effizienzprüfung der getätigten Investitionen durchführt und einen Teil der Investitionen, den er für nicht effizient hält, nicht in die regulatorische Kapitalkostenbasis aufnimmt (vgl. zu asymmetrischen Regulierungsrisiken Kolbe/Tye/Myers, 1993; Pedell, 2006). Die Effizienzprüfung kann bspw. wie in der anstehenden Anreizregulierung der deutschen Energiewirtschaft in Form eines Benchmarkings oder wie im Telekommunikationsbereich durch analytische Kostenmodelle, die hinter der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung stehen, vorgenommen werden. Durch die Effizienzprüfung sollen den Unternehmungen Anreize für ein effizientes Investitionsverhalten gegeben werden. Die Notwendigkeit derartiger Anreize ist weitestgehend unbestritten, gleichzeitig erwarten private Investoren im Durchschnitt eine risikoangemessene effektive Rendite für ihre Investitionen. Das folgende stark vereinfachende Zahlenbeispiel zeigt, dass hierfür ggf. konsistente Anpassungen bei der nominalen Rendite erforderlich sind. Eine regulierte Unternehmung mit einem Kapitalkostensatz von 10 % investiert 100,- Euro in ihr Netz. Der Regulierer wird eine Effizienzprüfung der Investition durchführen, und die Unternehmung erwartet mit einer Wahrscheinlichkeit von 50 %, dass der Regulierer die gesamte Investition als effizient einstuft, und ebenfalls mit einer Wahrscheinlichkeit von 50 %, dass der Regulierer 5 % der Investition als ineffizient befindet. Die erforderliche nominale Rendite x auf die regulatorische Kapitalkostenbasis, damit die (der Einfachheit halber risikoneutrale) Unternehmung im Durchschnitt eine effektive Rendite von 10 % auf die von ihr investierten 100,- Euro erwarten kann, berechnet sich nach der Gleichung 0.5 · 100 · (1 + x) + 0.5 · (100 – 5) · (1 + x) = 100 (1 + 0.1) und liegt bei 12,82 % (berücksichtigt man Risikoaversion wäre diese noch höher). Abb. 4 zeigt, dass die zum Ausgleich asymmetrischer Risiken erforderliche nominale Rendite je nach Wahrscheinlichkeit und Ausmaß von Effizienzabschlägen sehr hohe Werte annehmen kann. Nachdem die nominale Rendite einer der Hauptstreitpunkte in Regulierungsverfahren ist und dadurch im Fokus der Aufmerksamkeit steht, erscheint die Gefahr groß, dass die erforderlichen Anpassungen politisch nicht durchsetzbar sind. Umso mehr kommt dem Controlling die Aufgabe zu, diese Zusammenhänge transparent zu machen und gegenüber dem Regulierer darauf hinzuwirken, dass asymmetrische Risiken möglichst von vorneherein vermieden werden, etwa indem Effizienzprüfungen am Durchschnitt ausgerichtet werden. 5. Schlussfolgerungen Aufgaben und Instrumente des Controllings werden auf vielfältige Art und Weise unmittelbar und mittelbar von regulatorischen Vorgaben beeinflusst. Aufgabenschwerpunkte sind dabei die Ausrichtung des Informationssystems an regulatorischen Anforderungen, die Anpassung interner Entscheidungskalküle sowie im Rahmen der Kontrolle die Mitwirkung bei der Sicherstellung der Compliance mit regulatorischen Vorgaben und das Aufzeigen regulierungsbedingter Abweichungen. In Systemen der Preis- und Gewinnregulierung, wie sie vielfach in Netzindustrien Anwendung finden, stehen innerhalb dieses Aufgabenspektrums einige Punkte im Vordergrund: (1) Die konsistente Bestimmung der Kostenhöhe durch eine regulatorische Kostenrechnung und deren Einbindung in die gesamte Unternehmensrechnung, (2) Die Kostenzuordnung auf unterschiedliche Bereiche zur Vermeidung von Diskriminierungen und unerwünschten Quersubventionierungen, ggf. durch eine getrennte Rechnungsführung sowie (3) das Aufzeigen von Auswirkungen regulatorischer Vorgaben auf die Entscheidungskalküle, auch um die Argumentation gegenüber dem Regulierer zu schärfen, falls dessen Vorgaben inkonsistent sind. Nicht zuletzt kommt dem Controlling dabei die übergreifende Aufgabe zu, die Aufmerksamkeit des Managements immer wieder auf relevante Regulierungstatbestände zu lenken. Stichwörter ) Kostenrechnung ) Kostenzuordnung ) Netzwirtschaft ) Regulierung ) Risikocontrolling Summary Tasks and tools of management accounting and control are affected by regulatory requirements in many different ways. Some of the central tasks Pedell, Controlling unter dem Einfluss regulatorischer Vorgaben Controlling, Heft 12, Dezember 2008 687 Topaktuell Die »Aktuellen IFRS-Texte 2008« mit Rechtsstand 1.4.2008 enthalten alle von der Europä ischen Union offiziell übernommenen und im EU-Amtsblatt veröffentlichten internationalen Rechnungslegungs standards (IFRS und IAS) einschließlich ihrer Interpreta tionen (IFRIC und SIC) und zugehörigen Aktuelle IFRS-Texte 2008 XIII, 976 Seiten. Kartoniert e 29,– ISBN 978-3-406-57498-6 Bestellen Sie bei Ihrem Buchhändler oder bei: beck-shop.de oder Verlag C. H. Beck · 80791 München Fax: 089/38189-402 · www.beck.de Anhänge sowie das Rahmen konzept (Framework) in deutscher Sprache. Die Textaus gabe enthält alle wichtigen Ände rungsfuß noten. Der neue IFRS 8 (Geschäfts segmen te), dessen Endorse ment-Verfahren von der EU im November 2007 abgeschlossen wurde, ist bereits enthalten. Handlich und preiswert Pr ei s in kl . M w St . / 1 51 90 2 are designing the information system to meet regulatory demands, taking into consideration the effects of regulation on (investment) decisions, ensuring compliance with regulatory rules as well as monitoring deviations due to regulatory impact. Some of the core issues in regulated network industries are cost determination, cost assignment and accounting separation as well as analysing the impact and consistency of regulatory rules. Keywords ) Cost Assignment ) Management Accounting and Control ) Network Industry ) Regulation ) Risk Management Literatur Ballwieser, W. (2008): Investitionsrechnungen für Netze im Rahmen der Anreizregulierung – Gutachten im Auftrag des Bundesverbands der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (BDEW), Berlin et al., April 2008. 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